III SA/Kr 159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej skargę oddala. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w R na zarządzenie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M, po przeprowadzeniu badania lekarskiego A. D., w dniu [...] 2013 r. wydała orzeczenie znak: [...], w którym stwierdziła, że ww. kandydat jest niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej ze względu na rozpoznany u niego refluks żołądkowo – przełykowy, § 40 p.1 kat.N. A. D. odwołał się od ww. orzeczenia, podnosząc, że po ponownych badaniach i konsultacjach lekarskich stwierdzono, że choroba wykazana w zaskarżonym orzeczeniu jest znikoma. Odwołujący się zaznaczył, że dotąd nie miał i nadal nie ma żadnych dolegliwości z nią związanej tzn. zgagi, bólów w klatce piersiowej, ani uczucia cofania się treści żołądkowej do przełyku. Do odwołania załączono opinię sporządzoną przez dr nauk medycznych J. R. – specjalisty chirurgii ogólnej i gastroenterologii. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu 25 listopada 2013 r. wydała orzeczenie znak: [...], którym uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w R i orzekła, że A. D. jest niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej ze względu na rozpoznany u niego refluks żołądkowo – przełykowy par. 40 p.1 kat."N". Komisja wskazała, że stopień zdolności do służby ustalono na podstawie Dz.U. nr 146 z dnia 16 grudnia 1995 r. poz. 712. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie złożył A. D., zarzucając : 1) błędną wykładnię § 40 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r.; 2) błędną wykładnię § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowych badań lekarskich skarżącego w przypadku zaistnienia sprzecznej diagnozy w opinii lekarskiej z dnia 9 listopada 2013 r. z przeprowadzonym badaniem w dniu 28 października 2013 r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w opinii lekarskiej z dnia 9 listopada 2013 r. dr n. med. J. R. stwierdził, iż rozpoznanie postawione w trakcie badania endoskopowego nie może być podstawą do określenia niezdolności badanego do wykonywania w charakterze ratownik – stażysta, zaś badaniem klinicznym i endoskopom nie stwierdził zmian organicznych. Ponadto skarżący poddał się kolejnym badaniom i dr n. med. J. Z. wskazał, że nie zachodzą u skarżącego przesłanki do uznania chorób organicznych i czynnościowych nieznacznie upośledzających sprawność ustroju. Także lek. med. H. R. nie stwierdził u skarżącego przeciwwskazań do pełnienia służby w straży pożarnej. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniosła o jej oddalenie, wskazując, że stwierdzona u skarżącego choroba ma charakter czynnościowy, a nie organiczny, zaś stresogenny charakter służby w PSP, wzmożony wysiłek fizyczny połączony z zaburzeniami rytmu dobowego oraz nieregularne odżywianie mogą spowodować pogorszenie stanu zdrowia u kandydata, który już przed przyjęciem do służby miał niewielkie problemy zdrowotne. Ponadto Komisja wyjaśniła, że nie było konieczności ponownego badania skarżącego, gdyż Okręgowa Komisja Lekarska ma prawo wydać orzeczenie zaoczne na podstawie załączonej dokumentacji lekarskiej, jeżeli nie budzi ona wątpliwości. Skarżący zakwestionował stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę i ponownie podkreślił, że ponowne badanie było niezbędne do usunięcia powstałych wątpliwości co do jego stanu zdrowia. Zaznaczył też, że możliwe jest takie leczenie stwierdzonej u niego choroby, aby służba w PSP nie doprowadziła do pogorszenia jego stanu zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b") oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 2013.1340 t.j.), służbę w Państwowej Straży Pożarnej może pełnić obywatel polski, niekarany za przestępstwo lub za przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby. Przepis art. 29 ustawy o PSP stanowi, że oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Państwowej Straży Pożarnej dokonują komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które dotyczyło określenia zdolności skarżącego jako kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), dalej rozporządzenie. Akt ten szczegółowo reguluje tryb postępowania komisji lekarskich, tryb odwoławczy od ich orzeczeń, oraz zasady orzekania o zdolności do służby. Przepisy rozporządzenia zawierają także regulacje dotyczące wpływu określonych schorzeń na zdolność do wykonywania służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są organami administracji publicznej. Ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia zdolności do służby i kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę ustanowioną w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą. Uznać zatem należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami k.p.a. Ma on swój autonomiczny byt prawny i jak już wyżej wskazano, znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. Wskazać nadto należy, że ani przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji nie odsyłają do stosowania przepisów k.p.a. w tego rodzaju sprawach. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, stopień zdolności kandydatów do służby, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a)-e), ustala się przez zaliczenie osoby kandydata do jednej z następujących kategorii : - kategoria "Z" – zdolny , co oznacza, że stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby, - kategoria "N" – niezdolny, co oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają pełnienie służby. Ust. 2 i 3 § 10 rozporządzenia zawierają regulacje dotyczące sposobu określania w orzeczeniach komisji lekarskich kategorii kandydatów do szczególnych formacji Policji, oraz kandydatów do służby na stanowiska kierownicze i specjalistyczne, do szkół i ośrodków szkolenia oraz w stosunku do osób już pełniących służbę. Przepisy te 9 ust. 2 i ust. 3 § 10) nie dotyczą więc kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Oceny stanu zdrowia kandydatów Służby w Państwowej Straży Pożarnej nie dotyczy także § 11 rozporządzenia, co wynika z jego wyraźnego brzmienia, iż stopień zdolności do służby, z zastrzeżeniem § 10 ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z wymienionych w pkt. 1, 2 i 3 kategorii. Należy zatem stwierdzić, że sposób oceny stopnia zdolności osoby kandydującej do służby w Państwowej Straży Pożarnej poddany został kompletnej regulacji wynikającej z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia – kandydat taki może być albo zdolny do pełnienia służby - kat "Z", albo do jej pełnienia niezdolny - kat. "N". Regulacja ta nie przewiduje więc dokonywania oceny w jakikolwiek sposób stopniujący zdolność do pełnienia służby. W rozpoznawanej sprawie, w orzeczeniach zarówno Wojewódzkiej jak i Okręgowej Komisji Lekarskiej stwierdzono, że skarżący będąc kandydatem do służby w Państwowej Straży Pożarnej jest niezdolny do jej pełnienia. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 3 (według numeracji ustalonej przez § 1 pkt. 10 rozporządzenia z dnia 2 listopada 1995 r. (Dz.U. 1995.146.712), zmieniającego rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1995 r.), zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wzór orzeczenia stanowi załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia okręgowa komisja lekarska wydaje orzeczenie po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu na żądanie komisji dodatkowych dokumentów. W niniejszej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska wydała zaskarżone orzeczenie w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację medyczną. Rozpoznane u skarżącego w orzeczeniach komisji lekarskich obu instancji schorzenie określone w § 40 pkt 1 załącznika, (do kandydatów do służby w PSP odnosi się rubryka nr 4 tabeli wskazującej rodzaj kategorii przypisanej poszczególnym schorzeniom), dawało podstawę do uznania skarżącego za niezdolnego do służby. Wydając takie orzeczenie komisje oparły się na wyniku badania - gastroskopii – z diagnozą refluks żołądkowo-przełykowy, wykonanego na etapie postępowania przed Wojewódzką Komisją Lekarską. W odwołaniu skarżący podawał, że jego choroba jest "bardzo znikoma" i nie miał dotąd żadnych dolegliwości z nią związanej. Z załączonej do odwołania "Opinii" sporządzonej przez dr med. J. R., specjalisty chirurgii ogólnej wynika, że lekarz ten stwierdził u skarżącego refluks żołądkowo-przełykowy. Dokument ten zawiera nadto opinię zawierającą charakterystykę choroby i stanowisko dr med. J. R. co do możliwości wykonywania przez skarżącego pracy ratownika- stażysty. Natomiast dołączona do skargi "Opinia lekarska" dr med. J. Z. kwestionuje tak sposób i metodę przeprowadzenia badania skarżącego przez komisję lekarską jak i dokonane rozpoznanie. Z wystawionego przez lekarza med. H. R. - Niepubliczny ZOZ w T zaświadczenia, także dołączonego do skargi wynika, że nie stwierdza się przeciwwskazań do pełnienia służby w straży pożarnej przez skarżącego. Skarga zawiera polemikę z dokonanym przez lekarzy Komisji rozpoznaniem. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić przede wszystkim należy, że podstawą wydawania orzeczeń przez Komisje Lekarskie są wyłącznie wyniki badań kandydatów, uzyskane w toku postępowania orzeczniczego . Jak wynika z powołanego wyżej § 28 ust. 2 rozporządzenia, to komisja podejmuje decyzję o potrzebie przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub dostarczenia dodatkowych dokumentów. Natomiast w kontrolowanej sprawie Komisja Okręgowa miała możność zapoznania się z opinią dr med. J. R. Z przebiegu przeprowadzonego postępowania wynika jednak, że nie uznano za konieczne przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich u skarżącego. Natomiast sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania kontroli metod przeprowadzonych badań i ich wyników, ani konfrontowania tych metod i wyników z opiniami i wynikami badań wykonanych na zlecenie skarżącego, poza komisją lekarską. Także - jak już wyżej wskazano - brak podstaw w obowiązującej regulacji, aby komisja uwzględniała stopnień przydatności kandydata do służby w PSP. Stwierdzenie to dotyczy stanowiska skarżącego wyrażonego w załączonych do odwołania i skargi opiniach o braku przeciwwskazań do pełnienia służby przy zachowaniu diety i leczeniu lekami inhibitorami. Z powyższych przyczyn, opinie i diagnozy wyrażone przez lekarzy badających skarżącego prywatnie nie mogły mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. Orzeczenie to odpowiada prawu – wydane zostało w sposób zgodny z procedurą przewidzianą w rozporządzeniu, skarżący miał możliwość odwołania się i przedstawienia swojego stanowiska. Dokumentacja lekarska zawiera wynik badania wykonanego w ZOZ MSWiA, oraz obszerny wywiad z opisem schorzenia i jego przebiegiem u skarżącego. Zwrócić należy nadto uwagę, że zgodnie z przepisem § 23 rozporządzenia, szczegółowego uzasadnienia wymagają orzeczenia komisji lekarskich ustalające trwałą niezdolność do służby, trwałą niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku, istnienie lub nieistnienie związku schorzeń i ułomności ze służbą, związek śmierci ze służbą i trwały uszczerbek na zdrowiu spowodowany wypadkiem w służbie lub chorobami określonymi w odrębnych przepisach. Zaskarżone orzeczenie, oraz przebieg postępowania orzeczniczego, a przede wszystkim nie zakwestionowane przez skarżącego istniejące schorzenie, kwalifikujące skarżącego jako niezdolnego do służby pozwalają uznać, że mimo braku szczegółowego uzasadnienia orzeczenie to odpowiada prawu. Na koniec raz jeszcze należy podkreślić, że Sąd nie posiada uprawnień, ani wiedzy medycznej, która pozwalałaby podważać dokonane przez uprawnionych lekarzy w toku postępowania ustalenia i jest nimi związany. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.