III SA/Kr 159/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak- Molczyk WSA Barbara Pasternak Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skarg A. P. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...], z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonych postanowień, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta pismem z dnia 28 stycznia 2014r. wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do A. P. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt dziecka P. P. w pieczy zastępczej. Zawiadomienie zostało wysłane na adres strony: C, K 12, W. Przesyłka wróciła do organu z adnotacją o niepodjęciu w terminie i podwójnym awizowaniu w dniach 31 stycznia 2014 r i 18 lutego 2014 r. Zawierała też informację, że przesyłkę pozostawiono w Urzędzie Pocztowym w W na okres 14 dni a zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Starosta wydał w dniu [...] 2014 r. decyzje: - Nr [...] o ustaleniu A. P. wysokości opłaty za pobyt dziecka P. P. w pieczy zastępczej w wysokości za okres od 17 grudnia 2013 roku do 31 stycznia 2014 roku w wysokości 7.739,90 złotych, od 1 lutego 2014 roku w wysokości po 4.000 złotych miesięcznie oraz o zobowiązaniu A. P. do solidarnej wraz z matką dziecka A. P. wpłaty należności za okres od miesiąca grudnia 2013 roku do sierpnia 2014 roku w łącznej wysokości 35.739,90 złotych w terminie do 30 dni od dnia otrzymania decyzji a ponadto do dokonywania bieżących wpłat począwszy od miesiąca września 2014 roku do 10-ego dnia następnego miesiąca za miesiąc poprzedni; - Nr [...] o umorzeniu A. P. w części 60% należności z tytułu opłat za pobyt dziecka P. P. w pieczy zastępczej za okres od 17 grudnia 2013 roku do 31 stycznia 2014 roku kwotę 4.643,94 złotych, a od 1 lutego do 31 sierpnia 2014 roku kwotę w wysokości 11.200 złotych. Jednocześnie zobowiązano A. P. do zapłaty nieumorzonej należności za okres od 17 grudnia 2013 roku do 31 sierpnia 2014 roku w łącznej wysokości 14.295,96 złotych w terminie do 30 dni od dnia otrzymania decyzji oraz zobowiązano do dokonywania bieżących wpłat począwszy od miesiąca września 2014 roku do 10-ego dnia następnego miesiąca za miesiąc poprzedni. Decyzje wysłane zostały na adres C K 12, W, a korespondencja wróciła do organu z adnotacją, iż adresat (A. P.) nie podjął w terminie przesyłki, awizowanej dwukrotnie w dniach 8 i 16 września 2014 r. i pozostawionej w Urzędzie Pocztowym w W na okres 14 dni . Zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki umieszczone zostało w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Od powyższych decyzji A. P. nie wniósł odwołania, ani też wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 27 listopada 2014 r. postanowienia Nr [...] i [...], o odmowie A. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołań od ww. decyzji, powołując w podstawie prawnej przepis art. 59 § 1 i 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej kpa) W uzasadnieniu tych orzeczeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że A. P. uchybił terminom do wniesienia odwołań od decyzji z dnia [...] 2014 r. Przyjęto, że decyzje zostały doręczone w dniu 22 września 2014 roku (14 dni od dnia następnego po otrzymaniu pierwszego awizo), a odwołania wniesiono dopiero w dniu 15 października 2014 roku. Uznano, że strona nie uprawdopodobniła braku zawinienia uchybienia terminowi do wniesienia środków zaskarżenia. Przemawia za tym okoliczność braku informacji dla organu o zmianie miejsca zamieszkania pomimo, że postępowanie toczy się od stycznia 2014r. Ponadto organ uznał, że przebywanie na delegacji służbowej nie stanowi usprawiedliwienia niemożności podjęcia działań mających na celu wniesienia środka zaskarżenia w ustawowo przewidzianym terminie w jakikolwiek sposób, skoro skutek doręczenia nastąpił dopiero z dniem 22 września 2014 roku, a termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 6 października 2014 roku. Delegacja natomiast odbyła się w okresie od 7 września 2014 roku do dnia 26 września 2014 roku. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepis: - art. 7, 77 § 1, 80 i art. 44 § 4 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzje Starosty zostały doręczone w dniu 22 września 2014 roku. - art. 7,77 § 1, 80 kpa z powodu dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wpłynęło na ustalenie o uchybieniu terminowi do złożenia odwołania, które nie miało charakteru niezawinionego. - art. 41 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie dopełnił obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu zamieszkania mimo, że obowiązek ten nie zaktualizował się w chwili wydawania decyzji, a dopiero w momencie dowiedzenia się przez skarżącego o toczącym się postępowaniu. - przepis art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, które miało polegać na sporządzeniu uzasadnień postanowień niezgodnie z wymogami wynikającymi z tych przepisów poprzez niewskazanie na podstawie jakich dowodów organ przyjął, że decyzje zostały doręczone ze skutkiem na dzień 22 września 2014 roku. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skarg i uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz o zasądzenie od organów na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W treści skarg A. P. wskazał, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie przepisu art. 44 § 4 kpa konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. Uchybienie w tym zakresie decyduje o braku skutecznego doręczenia. Zdaniem skarżącego organ nie powinien poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że decyzje zostały doręczone w dniu 22 września 2014 r., ale powinien odnieść się do spełnienia przesłanek doręczenia zastępczego. Powinien powołać w treści uzasadnienia dowody wskazujące na to, że doręczyciel zawiadomił stronę o fakcie nadejścia przesyłki oraz, że pozostawił ją w oddawczym urzędzie pocztowym na określony czas. W niniejszych sprawach organ natomiast ograniczył się do wskazania, że doręczenie miało miejsce z zastosowaniem podwójnego awiza. Według skarżącego organ nie odniósł się w sposób wymagany do twierdzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które w ocenie skarżącego miało obalić domniemanie doręczenia zastępczego. Organ nie ustosunkował się do okoliczności zmiany adresu zamieszkania skarżącego. Skarżący w dalszej części skargi stwierdził , że zachował należytą staranność, pomimo to nie był w stanie dochować terminu do wniesienia odwołań. Mianowicie mimo zmiany adresu sprawdzał skrzynkę pocztową w poprzednim miejscu zamieszkania i nie pozostawał w zwłoce z obowiązkiem meldunkowym. Wyjazd służbowy również uniemożliwił mu ewentualne działania we wniesieniu środków zaskarżenia. Ustosunkowując się do kwestii zarzutu organu o niepoinformowaniu o zmianie miejsca zamieszkania skarżący wskazał, że obowiązek ten przewidziany w przepisie art. 41 § 12 kpa powstaje od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i dotyczy tego konkretnego postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym obowiązku organu do pouczenia strony o skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Obowiązek zgłoszenia zmiany adresu dotyczy zatem jedynie miejsca zamieszkania w trakcie trwania postepowania. Tym samym organ nie może powoływać się na obowiązek poinformowania o zmianie miejsca zamieszkania przez stronę, jeżeli adres zamieszkania zmienił się przed datą wszczęcia postępowania, nawet jeżeli jest to pierwsze postępowanie w sprawie. Wskazano przy tym, że skarżący w pierwszym piśmie w sprawie (odwołaniu i wniosku o przywrócenie terminu) wskazał nowy adres zamieszkania. Tym samym spełnił przewidziany w art. 41 § 1 kpa obowiązek. Dodał, że w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie prawidłowego adresu strony. Przyjmując, że organ istotnie posłużył się aktualnym adresem zameldowania skarżącego, w dniu wszczęcia postępowania, mimo wszystko brak było, zdaniem skarżącego, podstaw do przyjęcia, że to brak zawiadomienia o zmianie przez skarżącego adresu zamieszkania "przyczyniła się" do uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Co więcej, zdaniem skarżącego stwierdzenie organu, że brak zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania stanowi okoliczność potwierdzająca zawinienie w uchybieniu terminu jest nadużyciem prawa. Uzasadniając zarzut wadliwego 30 uzasadnienia zaskarżonych postanowień, skarżący wskazał w szczególności na nieustosunkowanie się organu do wszystkich podniesionych przez nią we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania okoliczności sprawy. Na koniec podniósł, że kwestią najistotniejszą w sprawie jest ustalenie prawidłowości i skuteczności doręczenia kwestionowanych decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał stanowisko w sprawie, wnosząc o ich oddalenie. |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | |Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.| |U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi| |(t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej zwanej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji | |administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły | |prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia takiego | |naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sądowa| |kontrola musi zatem przebiegać wg określonego porządku, tzn. w pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonego | |aktu pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność a ustalenie którejkolwiek z tych wad czyni dalszą kontrolę nie | |tylko zbędną, lecz niedopuszczalną. W takiej sytuacji sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. | |145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany | |zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w| |celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w | |granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. | |W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane, | |albowiem zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą skutkującą konieczność stwierdzenia nieważności. | |Stosownie do art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), | |zwanej dalej "k.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 129 | |k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu | |dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). | |Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że odwołanie stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która | |uruchamiana jest zasadniczo wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który | |wydał decyzję w I instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności | |postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie | |rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wynika z tego, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu | |odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania | |urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem. | |W przypadku uchybienia terminowi określonemu w art.129 § 2 kpa stronie służy prośba o przywrócenie terminu, którą w myśl art. 58 § 2 | |kpa wnosi się w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wraz z dokonaniem czynności dla której określony był | |ten termin. | |Jak wynika z akt wniosek o przywrócenie terminu oraz odwołanie wniesione przez pełnomocnika działającego imieniem skarżącego oraz jego | |żony A. P. dotyczy wyłącznie decyzji Starosty skierowanych do A. P. z dnia 4.09.2014r. [...], oraz [...]. Natomiast nie został złożony | |wniosek o przywrócenie terminu ani odwołanie od decyzji skierowanych do A. P., z tej samej daty o nr [...], oraz [...]. Pomimo wyraźnego i | |jednoznacznie sformułowanego żądania wniosku organ przyjął, że dotyczy on także tych decyzji, które w nim nie zostały wskazane i wydał | |postanowienia objęte rozpatrywanymi skargami. | |W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru| |inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy | |zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z | |uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. | |Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja | |1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). | |Z tego powodu należy przyjąć, że postanowienia wydane przez organ odwoławczy, pomimo niewniesienia wniosku o przywrócenie terminu do | |wniesienia odwołania, dotknięte jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, | |Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje | |potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), | |w którym stwierdzono, że "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z | |uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed | |organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności". | |Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonych postanowień Samorządowego Kolegium| |Odwoławczego z dnia 27 listopada 2014 r. | |Skoro nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadało kompetencji do rozpoznania i | |rozstrzygania przedmiotowej sprawy. Z tego powodu należy uznać, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa, które | |należy ocenić jako rażące (oczywiste) w świetle powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, co stanowi kwalifikowaną wadę | |obligującą do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). | |Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonych | |postanowień. | |O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. |