III SA/Kr 1592/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata A. K. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Zaskarżoną przez P. K. (dalej skarżący) decyzją z dnia 19 października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 § 1 pkt 2 i art. 39 § 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów pobytu w sanatorium. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący w dniu 11 sierpnia 2015 r. złożył wniosek o pomoc finansową w formie zwrotu kosztów leczenia sanatoryjnego, dostarczając w dniu 17 sierpnia 2015 r. fakturę dokumentującą koszt jego pobytu w sanatorium na kwotę 758 zł. Organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną i córką. W lipcu 2015 r. na dochód rodziny składał się zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 621,01 zł, zasiłek rodziny w wysokości 106,00 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 204,33 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 201,89 zł. Łącznie dochód wyniósł kwotę 1133,23 zł. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania żądanego zasiłku celowego. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, gdyż dochód na członka rodziny nie przekroczył kwoty 456 zł, niemniej podniósł, że koszty leczenia sanatoryjnego są refundowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia, a wszelkie dodatkowe koszty pobytu w sanatorium nie pozostają w gestii pomocy społecznej. Organ zwrócił uwagę, że skarżący miał możliwość dokonania zakwaterowania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 11 września 2014 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego w pokoju wieloosobowym bez płatnego węzła higieniczno-sanitarnego w kwocie 10,50 zł za dobę (najtańsza opcja do wyboru), natomiast skarżący opłacił pokój jednoosobowy w studiu, którego opłata wyniosła 33 zł. Ogólnie organ uznał, że skarżący dokonując wydatku rzędu 758 zł spowodował niezasadne obciążenie budżetu domowego, skoro mógł skorzystać z leczenia sanatoryjnego w miejscu zamieszkania. Organ zwrócił uwagę, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, niemniej pomoc nie może stanowić stałego i wyłącznego źródła utrzymania osób i rodzin korzystających z niej. Skarżący odwołał się od ww. decyzji, wyrażając niezadowolenie z treści podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że poniósł koszty w wyższej niż ustalona przez organ wysokości, gdyż 830 zł, a nie 758 zł. Zauważył, że poniósłby wyższe koszty w przypadku leczenia stacjonarnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu tego odwołania, wydało w dniu 19 października 2015 r. nr [...] opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wyjaśniło istotę zasiłku celowego zgodnie z przepisem art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i uznało, że organ ten, wydając decyzję pierwszoinstancyjną, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynika istotny element, że skarżący dokonując wyboru standardu pokoju w trakcie leczenia uzdrowiskowego dokonał rezerwacji pokoju o lepszym standardzie, tymczasem pomocy społecznej nie można rozpatrywać w kategoriach stałego źródła dochodu lub innej formy utrzymania. Zaprezentowaną przez skarżącego formę leczenia i pobytu organ ocenił jako przekraczającą niezbędną potrzebę bytową nie kwalifikującą się do objęcia pomocą społeczną. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W piśmie z dnia 9 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego adwokat A. K. wniósł o uwzględnienie skargi. W treści pisma pełnomocnik w sposób szczególny zaakcentował trudną sytuację skarżącego związaną z uzyskiwaniem przez niego i rodzinę niskich dochodów oraz licznymi problemami zdrowotnymi skarżącego (schorzenia narządów ruchu, problemy neurologiczne, psychiatryczne). Zwrócił uwagę na wydatki rodziny, które przekraczają uzyskiwany dochód ( prąd – 600 zł), woda (300 zł), gaz co dwa miesiące (250 zł), lekarstwa 100 zł. Wskazał, że skarżący pozostaje osobą bezrobotną. Pełnomocnik wyjaśnił, że konsekwencją schorzeń, z jakimi boryka się skarżący był pobyt w sanatorium, natomiast wybór pokoju ściśle wiązał się z rodzajem schorzeń skarżącego. Zwrócił uwagę, że skarżący wnioskował o częściową, nie całościową refundację kosztów pobytu sanatoryjnego i że warunki, w jakich przebywał skarżący należały do typowych, nie luksusowych. Pełnomocnik skarżącego zwrócił też uwagę, że powszechna wiedza o posiadaniu przez organy pomocy społecznej ograniczonych środków pieniężnych nie zwalnia tych organów z analizy konkretnego przypadku. Co więcej, według pełnomocnika w treści decyzji winny znaleźć się dokładne dane obrazujące jakimi kwotami dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z twierdzeniem organu, że skarżący powinien spieniężyć samochód, gdyż jak zauważył, jest to samochód 14 – letni o wartości 2000 zł, zatem nie stanowi "zasobów", które według organu ma posiadać skarżący i którymi mógłby dysponować. W ocenie pełnomocnika organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Wielokrotność korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej nie może wykluczyć go z możliwości uzyskania zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu sanatoryjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Racje mają zatem organy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z art. 7, i 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując górę interesu publicznego nad indywidualnym beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organy ram uznania administracyjnego. Pomimo tego, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie są bez wad, to jednak w sposób wyraźny orzekające organy wskazały na determinanty negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że tego rodzaju forma pomocy, jak pokrycie kosztów pobytu sanatoryjnego, nie mogła być uznana za "niezbędną potrzebę bytową" w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. "Niezbędna potrzeba bytowa" to taka potrzeba bez której zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo życia i zdrowia wnioskodawcy. Głównym profilem sanatorium, w którym przebywał skarżący, są choroby narządu ruchu pochodzenia ortopedycznego, reumatologicznego i neurologicznego. Powszechnie wiadomo, że pobyt w sanatorium, a więc w zakładzie medycznym wykorzystującym walory rekreacyjne, przyrodnicze i naturalne, takie jak: wody mineralne, wody termalne, borowina, ozon, radon, sole mineralne oraz inne czynniki biofizyczne środowiska wywierające korzystny wpływ na organizm człowieka, ma jedynie, na ile to możliwe, doprowadzić organizm przebywającego w nim człowieka do "dobrego" stanu zdrowia, czy też utrwalić wyniki uprzedniego leczenia szpitalnego. Jakkolwiek pobyt w sanatorium związany jest z procesem leczenia, to jednak nie przebywanie w nim nie może stanowić bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Nawet, jeżeli by uznać, że pobyt w sanatorium mieści się w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej" z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, to racje mają organy argumentując, że z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. W aspekt ten wpisuje się trafne stwierdzenie organów, że przeznaczenie pomocy ze środków publicznych, na pokrycie kosztów pobytu skarżącego w warunkach o lepszym standardzie niż podstawowy, mimo iż bezsprzecznie bardziej wygodnych dla skarżącego, przekracza "niezbędną potrzebę bytową", a której mowa w art. 39 ustawy, zwłaszcza, że koszty leczenia sanatoryjnego są refundowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Z postanowień rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 2027) wynika, że świadczeniami gwarantowanymi objęte jest uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne dorosłych (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia), przez czas pobytu nie dłuższy niż 21 dni (pkt 2 ust. 3 § 3 rozporządzenia) i w możliwym także standardzie – w pokoju jednoosobowym z pełnym węzłem higieniczno – sanitarnym (§ ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia), który gwarantuje także skarżącemu pobyt z uwzględnieniem rodzaju chorób, na które cierpi. Słusznie zatem orzekające organy zauważyły, że skarżący miał możliwość skorzystania z refundowanego pobytu w sanatorium. W zakresie pomocy społecznej nie leżą bowiem ani refundowany, ani tym bardziej pobyt beneficjenta w sanatorium o podwyższonym standardzie. Powtórnie podkreślić należy, że środki z pomocy społecznej, udzielone na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, mają być przeznaczone na potrzebę bezpośrednio związaną z egzystencją, a nie na poprawę komfortu beneficjenta pod wszelkim postaciami, w tym także jego pobytu w sanatorium, a więc w sytuacji nierozerwalnie związanej z poprawą jego stanu zdrowia, a nie ratowaniem życia. Nie mógł być więc uznany za zasadny argument pełnomocnika skarżącego, wskazany w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2016 r., że niezbędna potrzeba bytowa, to taka, której zaspokoić we własnym zakresie, nawet przy największym wysiłku, nie jest w stanie beneficjent. Zauważyć należy, że nawet ze wskazanego przez pełnomocnika wyroku WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1137/11) jasno wynika, że tego rodzaju pomoc może być udzielona na potrzeby niezrealizowane. Skoro ta została zrealizowana (podobnie jak w niniejszej sprawie; vide: potwierdzenie płatności kartą płatniczą skarżącego k. 3634 akt administracyjnych, tom XI, "niebieski segregator" MOPS, oznaczony: "[...] – [...]), to oznacza, że skarżący we własnym zakresie mógł to uczynić. Nie można zatem zarzucić organom nieprawidłowości w tym, że dokonały wyboru w hierarchii potrzeb skarżącego. Zasadnie podniosły organy, że możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania specjalnego dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, w tym także skarżący, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł - jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia , 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.