III SA/Kr 1597/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. I. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmówił I. P. przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek". Organ stwierdził, że wniosek zawierał braki w zakresie oświadczeń i dokumentów, na mocy których organ mógłby ustalić dochód rodziny. W związku z brakami podania organ wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia zaświadczenia lub oświadczenia M. P. o wysokości wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem negatywnego załatwienia sprawy. Pomimo upływu terminu I. P. nie stawiła się w ośrodku, ani też nie złożyła oświadczeń i dokumentów wskazanych w wezwaniu, a wymaganych przepisami prawa. Organ I instancji uznał zatem, że I. P. nie wykazała chęci współdziałania z pracownikiem socjalnym, co stanowi zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podstawę odmowy przyznania pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania I. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że realizacja programu "Pierwszy dzwonek" powinna następować na podstawie przepisów obowiązującego prawa, nie zaś regulaminów, wytycznych, czy okólników. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej albowiem inna interpretacja stałaby w sprzeczności z przepisami konstytucyjnymi. Regulamin projektu "Pierwszy dzwonek" nie jest bowiem prawem powszechnie obowiązującym i nie może być podstawą wydania decyzji w sprawach indywidualnych. Jeśli więc do pomocy finansowej w ramach wspomnianego projektu stosujemy przepisy ustawy o pomocy społecznej to organ miał prawo żądać od wnioskodawczyni przedstawienia dodatkowych dokumentów. Okoliczność, że wnioskodawczyni nie zastosowała się do wezwania, stanowiło brak współdziałania strony z organami administracyjnymi i tym samym uzasadniało odmowę udzielenia wsparcia. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 74/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd m.in. zauważył: "Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek". Zarząd Województwa Uchwałą nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. przyjął regulamin projektu "Pierwszy dzwonek" polegającego na przyznaniu dotacji dla gmin na udzielenie wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ z województwa małopolskiego w zakresie zwiększania ich szans edukacyjnych. Zgodnie z regulaminem wsparcie jest finansowane z dotacji celowej przyznawanej na podstawie uchwały Sejmiku Województwa. (...) Zgodnie z art. 115 ustawy o pomocy społecznej jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej." Sąd zaznaczył, że "ustawie o pomocy społecznej znane są świadczenia, których przyznanie nie jest uzależnione od kryterium dochodowego. (...) Bez wątpienia rodzina I. P. jest rodziną wielodzietną 4+, w której jedno dziecko jest uczniem Szkoły Podstawowej, a drugie dziecko uczęszcza do gimnazjum w T. Zgodnie z regulaminem projektu każda rodzina wielodzietna z czworgiem i więcej dzieci, z których co najmniej jedno dziecko w rodzinie jest uczniem, może ubiegać się o jednorazowe wsparcie na dofinansowanie zakupu artykułów edukacyjnych oraz pomocy dydaktycznych. (...) Gmina zawarła z Województwem umowę o przyznanie dotacji na udzielenie wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ z województwa [...] w zakresie zwiększania ich szans edukacyjnych w ramach projektu "Pierwszy dzwonek". Zgodnie z § 1 pkt 2 tej umowy dotacja została przeznaczona na pokrycie kosztów wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ spełniających kryteria określone w regulaminie, z tym że regulamin nie określał kryterium dochodowego. (...) Gmina podpisując umowę miała pełną wiedzę, że postępowanie w tych sprawach miało być załatwiane szybko i bez zbędnych wymagań, co wynikało z dołączonych do umowy załączników oraz z faktu, że wsparciem miały zostać objęte wszystkie dzieci spełniające przesłanki określone regulaminem i to bez względu na kryterium dochodowe." Sąd podkreślił, że "szczególną i wyjątkową przesłanką wymaganą do przyznania specjalnego zasiłku celowego w tym przypadku było pobieranie nauki w szkole przez dziecko - ucznia w rodzinie wielodzietnej 4+." II. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania I. P. pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek". Organ I instancji wskazał, że uwzględniając uwagi i zalecenia Sądu, pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. wezwał I. P. do wskazania, zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na przyznanie specjalnego zasiłku celowego, w przypadku gdyby dochód rodziny przekroczył ustalone kryterium dochodowe oraz dokumentów pozwalających na ustalenie wysokości dochodów rodziny, pod rygorem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wykonując przedmiotowe wezwanie, w dniu 25 sierpnia 2015 r. I. P. oświadczyła, że szczególną i wyjątkową przesłanką wymaganą do przyznania specjalnego zasiłku celowego w tym przypadku było pobieranie nauki w szkole przez dziecko – ucznia w rodzinie wielodzietnej 4+ oraz załączyła zaświadczenie Zespołu Szkół [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. o wysokości swoich dochodów. Organ I instancji zaznaczył, że pomimo, iż w wezwaniu wskazano, że koniecznym jest ustalenie również dochodów męża jako członka rodziny, do dnia wydania niniejszej decyzji wnioskodawczyni nie złożyła ani zaświadczenia ani oświadczenia wskazującego na wysokość dochodów męża. W związku z powyższym organ stwierdził brak współdziałania wnioskodawczyni w celu ustalenia sytuacji dochodowej członków rodziny, co świadczy o braku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, co stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójta Gminy I. P. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 74/15, a więc bez żądania przedstawienia dokumentów dotyczących sytuacji dochodowej rodziny. Decyzji organu I instancji odwołująca się zarzuciła, że została wydana z naruszeniem prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 74/15. Ponadto, zdaniem odwołującej się, doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 Kpa, a także zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, o której mowa w art. 12 Kpa, a tym samym do działania na szkodę rodziny wielodzietnej. Decyzją z dnia 7 października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...]. W ocenie Kolegium, badanie wniosku strony złożonego w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" dotyczy zarówno przesłanek z art. 39, jak i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji mógł zatem w ramach prowadzonego postępowania, zmierzającego do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wezwać wnioskodawcę do wykazania sytuacji rodzinnej i dochodowej. Kolegium wyjaśniło, że badając przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego, organ w pierwszej kolejności obowiązany był ustalić istnienie przesłanki z art. 7 i kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy, a następnie, jeżeli kryterium dochodowe zostało przekroczone, ustalić czy w rodzinie, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, występuje szczególny przypadek uzasadniający udzielenie wsparcia ze środków publicznych. Wobec powyższego, dla pełnego obrazu sytuacji życiowej rodziny i jej ewentualnych potrzeb, a także możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie, za prawidłowe Kolegium uznało działanie organu l instancji polegające na zobowiązaniu wnioskodawczyni do podania dochodów poszczególnych członków jej rodziny (w tym przypadku dodatkowo dochodów jej małżonka). Jednocześnie za nieuzasadnione Kolegium uznało nieuczynienie przez odwołującą się zadość wymienionemu wyżej zobowiązaniu, które uznało za brak współdziałania odwołującej się w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jej rodziny, przy czym ta trudna sytuacja nie została z winy strony ustalona. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się I. P. i pismem z dnia 5 listopada 2015 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. 2. wydanie decyzji bez znajomości celu, zasad i warunków przyznania wsparcia dla rodzin wielodzietnych 4+ w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" w tym w sprzeczności z zawartą przez Gminę z Województwem umową z dnia 27 sierpnia 2014 r. 3. wydanie decyzji w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 74/15. 4. nie wzięcie pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji niezgodnej z prawdą podstawy odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" przez GOPS, polegającej na braku zaświadczenia lub oświadczenia o dochodach jej męża. 5. brak poszanowania dla szczególnych praw rodziny wielodzietnej poprzez naruszenie zapisów art. 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. spełniła wszystkie żądania GOPS zawarte w piśmie z dnia 19 sierpnia 2015 r., tj. wskazała szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na przyznanie specjalnego zasiłku celowego, w przypadku gdyby dochód rodziny przekroczył ustalone kryterium dochodowe oraz przedstawiła zaświadczenie o wysokości jej wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, zawierające informację o wysokości potrąconej zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz składki na ubezpieczenie chorobowe. Ponadto skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 74/15, który stwierdził, że wystarczającą przesłanką do otrzymania wsparcia w ramach programu "Pierwszy dzwonek" jest pobieranie nauki w szkole przez dziecko - ucznia w rodzinie 4+ i to bez względu na kryterium dochodowe. Zdaniem skarżącej, żądanie przez GOPS przedstawienia jej dochodów stoi w sprzeczności z wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 74/15, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że organ powinien w oparciu o art. 12 § 1 i § 2 Kpa załatwiać wsparcie dla wskazanych uczniów szybko i bez zbędnego formalizmu, tymczasem postępowanie kierownictwa GOPS ewidentnie łamie tę zasadę, a tym samym działa na szkodę rodziny wielodzietnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Sąd stwierdza, że od wydania w dniu 21 kwietnia 2015 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku do sprawy o sygn. akt III SA/Kr 74/15 przepisy prawa nie uległy zmianie. Sąd orzekający podziela stanowisko i argumenty wyrażone w wyżej wymienionym wyroku. Dla jasności Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną wypłaty świadczenia z programu "Pierwszy dzwonek" stanowiła uchwała Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu projektu "Pierwszy dzwonek", polegającego na przyznaniu dotacji dla gmin na udzielenie wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ z województwa [...] w zakresie zwiększania szans edukacyjnych. Z Regulaminu projektu "Pierwszy dzwonek" wynika, że jednorazowe wsparcie w wysokości minimalnej 150 zł przeznaczone jest dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ na dofinansowanie zakupu artykułów edukacyjnych, oraz pomocy dydaktycznych, w szczególności podręczników wymaganych według programu szkoły podstawowej, gimnazjum lub szkoły ponadgimnazjalnej i wsparcie to może być przyznane uczniowi spełniającemu kryteria określone w regulaminie, a uwidocznione w poprawnie wypełnionej deklaracji, której wzór stanowi załącznik nr 1 do regulaminu. Z kolei ze wzoru deklaracji wynika, że wnioskodawca w deklaracji tej ujawnia swoje imię, nazwisko i adres zamieszkania, dane uczniów objętych deklaracją – imię i nazwisko ucznia, datę urodzenia i klasę oraz podaje liczbę dzieci w rodzinie 4+. Nadto wnioskodawca składa oświadczenie m.in. o spełnieniu kryteriów udziału określonych w regulaminie i zobowiązuje się do wydatkowania kwoty otrzymanego wsparcia zgodnie z przeznaczeniem określonym w regulaminie oraz zobowiązuje się do zwrotu wsparcia Gminie w przypadku podania w deklaracji nieprawdziwych danych lub wydatkowania kwoty otrzymanego wsparcia niegodnie z przeznaczeniem określonym w regulaminie. Sąd stwierdza, że wszystkie wymagania określone w powyższych dokumentach skarżąca I. P. wypełniła już 16 lipca 2014 r. (k. 26 akt adm.). Sąd zaznacza ponownie, że skarżąca dopełniła wszelkich formalności już 16 lipca 2014 r., a z akt nie wynika, aby organy miały jakiekolwiek zastrzeżenia co do strony formalnej złożonych deklaracji, a tylko w tym zakresie Gmina miała prawo do oceny tych deklaracji (§ 5 pkt 3 Regulaminu). Sąd stwierdza, że w sytuacji wypełnienia przez skarżącą obowiązku wynikającego ze wskazanych wyżej dokumentów Wójt Gminy po sprawdzeniu warunków formalnych złożonych dokumentów powinien dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty wsparcia dla uczniów z rodziny wnioskodawczyni. Tymczasem Wójt rozpoczął nieuzasadnione postępowanie mające na celu ustalenie sytuacji dochodowej i materialnej rodziny wnioskodawczyni. Na naganność takiego postępowania organów zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 74/15, którego fragmenty przytoczono wyżej. Pomimo stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu powyższego wyroku, organy administracyjne obu instancji działając bez jakiejkolwiek podstawy prawnej ponownie wszczęły postępowanie mające ustalić sytuację materialną i dochodową rodziny skarżącej. Działanie ponowne organów w tym zakresie, pomimo przytoczonej powyżej treści art. 153 p.p.s.a., powoduje uznanie, że organy administracyjne rażąco naruszyły prawo – właśnie art. 153 p.p.s.a. wypełniając tym samym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa). Konsekwencją powyższego jest więc konieczność stwierdzenia nieważności wydanych decyzji – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. celem wypłaty skarżącej wsparcia. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł – jak w wyroku.