III SA/Kr 160/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...],- zł( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004r. [...] , po rozpatrzeniu odwołania S. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia "[...] 2004r" znak [...] orzekającą o uchyleniu w części decyzji Nr [...] z dnia [...] 1984r. Naczelnika Miasta i Gminy [...] w zakresie klasyfikacji gleboznawczej działki A położonej w [...] oraz o zmianie klasyfikacji gleboznawczej działki A przez zastąpienie w całości konturu Bp, konturem RIIIa. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 7 "b" ust 2 pkt 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.), oraz § 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19, poz 97 z późn zm.). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Według klasyfikacji gleboznawczej gruntów ustalonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] 1984r Nr [...] , w obrębie działki A o pow. [...] ha wykazane były kontury B o pow. [...] m² i Bp o pow. [...] ². W roku 2004 Starosta [...] z urzędu przeprowadził postępowanie w sprawie aktualizacji klas i użytków dla kompleksu działek położonych w [...], gmina [...], składającego się m.in. z działki ewid. A o pow. [...] ha. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Starostę Powiatowego w [...] decyzji z dnia [...] 2004r. znak [...] , którą uchylono w części wskazaną wyżej decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1984r i ustalono klasyfikację gleboznawczą dla działki A w ten sposób, że kontur Bp zastąpiono ("zlikwidowano") w całości konturem RIIIa, również o pow. [...]m². Wydanie decyzji przez Starostę [...], zostało poprzedzone wykonaniem czynności z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W dniu [...] 2004r. gleboznawca W. G. w obecności właścicieli działek sporządził protokół z klasyfikacji gruntów, w tym co do działki A, stwierdzając przesłanki do zastąpienia w obrębie tej działki konturu Bp konturem RIIIa. Projekt klasyfikacji gruntów wyłożono do wglądu zainteresowanym w budynku Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniach [...].2004 do [...].2004r. Kontroli i oceny wykonanej klasyfikacji gruntów objętej projektem, dokonał z wynikiem pozytywnym starszy inspektor Kontroli W. K. W oparciu o powyższe dokumenty oraz o mapę uzupełniającą gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wykaz zmian, starosta [...] podjął decyzję z [...] 2004r. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2004r złożył S. S., jeden ze współwłaścicieli działki A. Wskazywał, że nie wnosił o zmianę klasyfikacji gleboznawczej i w dniu [...] 2004r sprzeciwił się jej wynikom, domagając się pozostawienia konturu Bp, gdyż na tej części gruntu zamierza w przyszłości wybudować obiekty przeznaczone na działalność gospodarczą. Powoływał się na to, że użytkuje część działki oznaczoną tym konturem, a pozostali współwłaściciele dalszą cześć działki. Odnosząc się do odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do ustaleń protokołów sporządzonych przez klasyfikatorów, kontur klasyfikacyjny Bp oznaczający tereny niezabudowane, obejmuje działkę A i sąsiednie działki B i C, oraz że słusznie Starosta orzekł o wprowadzeniu zmian użytków i klas w działce ewidencyjnej A i na działkach sąsiednich. Powołując przepis § 68 ust. 3 obecnie obowiązującego Rozrządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w myśl którego do symbolu Bp- zalicza się "zurbanizowane tereny niezabudowane" , organ odwoławczy wskazał na przepisy załącznika Nr 6 do tego zarządzenia, określające zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Organ odwoławczy przyjął, iż zgodnie z tymi zasadami do "zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się, grunty niezabudowane przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej". Zdaniem organu odwoławczego, z treści art. 4 pkt 11 i art. 28 ustawy z 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) wynika natomiast, że wyłączanie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej następuje z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu. Powyższy stan faktyczny i prawny zdaniem organu odwoławczego uzasadniał utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę skierowaną (zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji) do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższą decyzję złożył S. S. W skardze i jej uzupełnieniu pismem z [...] 2006r nawiązującym do otrzymanej odpowiedzi na skargę, nie wykazując naruszonego przepisu prawa zarzucił, że decyzja jest rażąco błędna, niesprawiedliwa i krzywdząca. Podtrzymując zarzuty odwołania skarżący podniósł, że użytkowana przez niego część działki nie jest wykorzystywana rolniczo, że od 1994r. prowadzi na działce działalność gospodarczą w zakresie konserwacji i naprawy pojazdów samochodowych, do której wykorzystuje budynek gospodarczy, garaż i najazd samochodowy, oraz , że od 12 lat składuje na swojej części działki materiały budowlane. Zarzucał, że o zmianę klasyfikacji nie występował i sprzeciwiał się zmianom, oraz że klasyfikacji dokonano w rzeczywistości bez wizji na gruncie. Podnosił, że córka i syn jako współwłaściciele nie byli zainteresowani zmianą klasyfikacji, a ich część działki uprawia żona skarżącego. Podnosił skarżący, że błędnie jest wykreślona granica użytku między działką budowlaną i rolniczą, co zaznaczył na szkicu klasyfikacyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że pozostali współwłaściciele nie kwestionowali ustalonego użytku i klasy gruntu, że z ustaleń klasyfikatorów w protokole wynika, że przedmiotowa działka użytkowana jest rolniczo a zastrzeżeń skarżącego do projektu nie uwzględnił inspektor. Organ podtrzymał stanowisko, że wyłączanie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej następuje z dniem rozpoczęcia faktycznego użytkowania innego niż rolne i leśne, a sam zamiar wybudowania obiektów na części działki nie jest podstawą dla ustalenia konturu Bp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), przedmiotem kognicji sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę, stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-dalej ustawa p.p.s.a- Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast przepisów art. 145 § 1 pkt 1 Lit a i c ustawy p.p.s.a, Sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi; a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz , b) inne ( niż dające podstawy do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zachodzą obie te przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo niezasadności zarzutów skarżącego. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Organ II instancji, decyzją z dnia [...] 2004r orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].2004r znak [...]. Akta sprawy nie zawierają decyzji z datą "[...].2004r", natomiast oznaczona powyższym znakiem decyzja Starosty [...] nosi datę [...] 2004r. i przedmiotem tej decyzji jest uchylenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...]1984 Nr [...] w części dotyczącej klasyfikacji gleboznawczej działki A w [...]. Należało zatem rozpatrując skargę przyjąć, iż oznaczenie w zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji, od której rozpatrywał odwołanie datą "[...].2004r" jest następstwem oczywistej, lecz dotychczas nie sprostowanej omyłki pisarskiej. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie tj. z 2005r Dz. U. nr 240, poz. 1027), podstawę prawną regulującą przesłanki i tryb prowadzenia oraz zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowią przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Przepisy tego rozporządzenia- stosownie do art.59 ustawy- pozostały w mocy w takim zakresie w jakim nie są z nią sprzeczne. Zgodnie z art. 20 ust 1 pkt 1 ewidencja gruntów i budynków obejmuje - w odniesieniu do gruntów - m. in. informacje dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, przy czym stosownie do ust 3 tego artykułu grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntu przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. W świetle przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów- dalej rozporządzenie -postępowanie w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest sformalizowane. Zgodnie z §6 ust 2 rozporządzenia protokół z dokonanych czynności klasyfikatora, mapa z wynikami klasyfikacji i rejestr klasyfikacyjny gruntów, winny być wyłożone w lokalu do publicznego wglądu przez okres 7 dni. Ze znajdującego się w aktach zawiadomienia Starosty z dnia [...].2004r (k. [...]) wynika, iż zawiadomiono o wyłożeniu projektu przez dwa dni ([...] [...] 2004r).. Przepis § 6 ust 1 przewiduje, że sporządzony przez klasyfikatora protokół z dokonanych czynności podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w klasyfikacji określone § 3 ust 3 i § 4 ust 4, 5, 6 a zatem w odniesieniu klasyfikacji obejmującej więcej niż 4 gospodarstwa, przy obecności wybranych przez użytkowników ich przedstawicieli. Znajdująca się w aktach kserokopia protokołu z klasyfikacji gruntów z dnia [...].2004r nie zawiera innych podpisów poza podpisem klasyfikatora, a z treści protokołu nie wynika, kto był zawiadomiony o czynnościach i kto brał, lub mimo zawiadomienia nie brał w nich udziału. Zgodnie z przepisem § 7, po upływie 7 dni od wyłożenia protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego gruntów, projekt klasyfikacji sprawdza na miejscu inspektor uprawniony, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki. Z czynności tych sporządza protokół, w którym daje ogólną ocenę projektu klasyfikacji, uzasadnia wprowadzone poprawki oraz ustosunkowuje się do poszczególnych zastrzeżeń motywując potrzebę ich uwzględnienia lub odrzucenia. Akta sprawy nie zawierają protokołu uprawnionego inspektora spełniającego te wymagania, gdyż nie może tego zastąpić zamieszczona w punkcie 10, bliżej nie oznaczonego dokumentu podpisanego przez gleboznawcę W. G. (k. [...] akt), adnotacja bez daty o treści : "kontroli i oceny wykonanej klasyfikacji gruntów dokonał inspektor kontroli , zweryfikowano pozytywnie, ustalenia klasyfikacji prawidłowe" , podpisana przez St. Inspektora Wojewódzkiego. Z tych samych przyczyn, sporządzone na jednej liście oświadczenie szeregu użytkowników, również nie opatrzone datą, lecz nawiązujące do wyłożonego w dniach [...] - [...].2004r projektu, że " nie składają zastrzeżeń co do ustaleń w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów" nie może sanować wyżej wskazanych uchybień przepisom postępowania. Brak podpisów na protokole klasyfikacji, zdaje się potwierdzać zarzut skarżącego iż styczność z klasyfikatorem miał po czynnościach na gruncie. Należy też zważyć, iż treść protokołu nie nawiązuje do jakichkolwiek czynności, dających podstawę do przyjęcia przez klasyfikatora, że w odniesieniu do dotychczasowego konturu Bp na działce A, należy go zastąpić właśnie konturem RIIIa, a nie innym. Przedstawiając odwołanie Starosta w piśmie z dnia [...].2004r (k. [...] akt adm.), proponował pozostawianie dotychczasowego stanu użytków na działce. W świetle powyższego dostrzeżone uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik gleboznawczej klasyfikacji działki A użytkowanej przez skarżącego oraz jak wynika z wykazu ( k. [...]) także przez jego dzieci. Zgodnie z przepisem § 21 pkt 12 załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów ( Mon. Pol. Nr 11, poz. 98) oznaczenie użytku gruntowego skrótem literowym Bp, oznaczało zaliczenie gruntu do terenu niezabudowanego. Według takich oznaczeń ustalono klasyfikację gleboznawczą decyzją z 1984r. Z dniem 3 czerwca 2001r weszły w życie przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U Nr 38, poz. 454). Zgodnie z przepisem § 68 ust 3 pkt 4 wśród gruntów zabudowanych, zurbanizowanych wyróżnia się także zurbanizowane tereny niezabudowane, oznaczone symbolem Bp. Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, stosownie do § 68 ust 6 określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 3 p.pkt 4 tego załącznika, do zurbanizowanych terenów niezabudowanych ( a więc oznaczonych symbolem Bp) zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Wynika z tego, że użytkiem Bp oznaczony może być teren, który spełnia trzy przesłanki; a) jest niezabudowany, b) przeznaczony w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, c) jest wyłączony z produkcji rolniczej i leśnej. Wprowadzenie zatem zmiany w klasyfikacji gruntów przez zastąpienie użytku Bp innym użytkiem wymaga wykazania przez organ, że w myśl obecnych przepisów o ewidencji gruntów, grunt nie może być zaliczony do użytku gruntowego opisywanego tym skrótem literowym, a zatem np. bo jest zabudowany, nie jest przeznaczony w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, albo nie jest wyłączony z produkcji rolnej i leśnej. Kwestii przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego nie badano. Dokonana natomiast przez organy, wykładnia wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej, jako będącego następstwem "rozpoczęcia faktycznego innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu, a nie z dniem, w którym decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stała się ostateczna", narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16 poz. 78 z późn .zm.). Zgodnie z art. 11 ust 1 tej ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych, nastąpić może po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Czyli skutki prawne wyłączenia gruntu z produkcji następują z chwilą ostateczności takiej decyzji. Przepis art. 4 pkt 11 ustawy definiuje natomiast tylko wyłączenie z produkcji, jako czynność faktyczną- rozpoczęcie innego niż rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów, nie ustanawia zaś odmiennej od wyrażonej w art.11 ust 1 ustawy zasady. Wyjątkowe sytuacje, w których decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji nie musi poprzedzać, lecz może być wydana po dniu faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, określa art. 11 ust 3 ustawy w odniesieniu do gruntów wymienionych w art. 8 co sprawy nie dotyczy. Mimo błędnej wykładni przepisu, przyjął organ odwoławczy w ostateczności prawidłowe stanowisko, że sam zamiar wybudowania (zabudowania) na działce obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą nie jest podstawą ustalenia konturu Bp. Trzeba mieć jednak na względzie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, iż nie ma przesłanek do dalszego pozostawienia oznaczenia konturu Bp na części działki skarżącego, a nie do jego wprowadzenia w miejsce konturu przewidzianego dla gruntów rolnych lub leśnych. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I- szym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na uwadze treść rozstrzygnięć uchylonych decyzji orzeczono jak w punkcie II sentencji na podstawie art. 152 ustawy . Orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 i 209 powołanej ustawy.