III SA/Kr 160/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skarg K. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 października 2011r. Po rozpoznaniu wniosków K. Z. z dnia 1 czerwca, 1 września i 1 października 2010r. o przyznanie pomocy finansowej, Prezydent Miasta wydał następujące decyzje: 1. z dnia [...] 2010r. nr [...] o przyznaniu w/w zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł od dnia 1 czerwca 2010r. do dnia 31 sierpnia 2010r.; 2. z dnia [...] 2010r. nr [...] o przyznaniu w/w zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł na okres od 1 do 30 września 2010r.; 3. z dnia [...] 2010r. nr [...] o przyznaniu w/w zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. Uzasadniając swoje decyzje organ I instancji wskazał, iż z zebranej dokumentacji i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż K. Z. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ponadto organ ustalił, że w przypadku wnioskodawcy występuje bezrobocie, a uzyskiwany przez niego dochód w wysokości 0 zł nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Organ I instancji wyjaśnił również, iż minimalną wysokość świadczenia – na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – ustala się w wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Natomiast kwota zasiłku okresowego – zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w/w ustawy – nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie ani niższa niż 20 zł miesięcznie. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, iż okres na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy – zgodnie z art. 38 ust. 5 w/w ustawy – ustala się przy uwzględnieniu potrzeb i sytuacji w jakiej znajduje się dana osoba. W odwołaniach od powyższych decyzji organu I instancji K. Z. wyjaśnił, iż jest osobą długotrwale bezrobotną, ma ukończone 63 lata i utrzymuje się jedynie z zasiłków otrzymywanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Odwołujący się zakwestionował wysokość przyznanych mu zasiłków okresowych stwierdzając, iż do tej pory wszystkie te świadczenia otrzymywał w wyższej wysokości. Odwołujący się podniósł, iż przez pierwsze pięć miesięcy 2010r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie przyznał mu żadnych zasiłków. W związku z tym jego sytuacja uległa pogorszeniu – chodził niedożywiony, zaprzestał pokrywania opłat mieszkaniowych, utrzymywał się jedynie z pożyczonych pieniędzy. K. Z. uważa, iż w sytuacji, gdy nie ze swojej winy ma długi finansowe, zaległości w opłatach mieszkaniowych, a ceny żywości wzrosły, przyznanie mu niższych świadczeń jest niesprawiedliwe i pogarsza jego już i tak trudną sytuację życiową. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o przyznanie mu zasiłków okresowych w poprzedniej wysokości, tj. 320 zł. W dniu 22 listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydało decyzje: 1. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. nr [...]; 2. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. nr [...]; 3. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. nr [...]. Uzasadniając swoje decyzje Kolegium wskazało, iż odwołujący się prowadzi samotnie gospodarstwo domowe i nie osiąga żadnego dochodu, a więc spełnia kryterium dochodowe. Organ II instancji powołał się na treść art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z tym ostatnim przepisem zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Równocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy), a zarazem nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 cyt. ustawy). Organ II instancji wskazał, iż skoro K. Z. nie osiąga żadnego dochodu to 50% kryterium dochodowego wynosi 238,50 zł. Kolegium uznało zatem, iż przyznanie stronie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości mieści się w granicach wskazanych przez ustawodawcę. Tym samym zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy orzekł o przyznaniu K. Z. pomocy w formie zasiłków okresowych, a jego decyzje – jako prawidłowe – należało utrzymać w mocy. Z powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się K. Z. i pismami z dnia 31 grudnia 2010r. wniósł na nie skargi. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił nieuwzględnienie istotnych okoliczności i wniósł o podwyższenie przyznanych mu świadczeń do poprzednich wysokości. Skarżący wyjaśnił, iż po zsumowaniu wszystkich przyznanych mu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej świadczeń do dyspozycji na niezbędne wydatki pozostaje mu kwota 288,50 zł. Po uiszczeniu opłat mieszkaniowych skarżącemu pozostaje ok. 150 zł, tj. ok. 5 zł na dzień oraz przyznany mu jeden posiłek dziennie w barze za kwotę do 4,20 zł. Skarżący uważa, iż obniżenie kwot przyznanych mu zasiłków pogorszyło jego już i tak złą sytuację życiową. W dalszej części skarg skarżący opisał swoją sytuację materialną i zdrowotną oraz powtórzył argumenty podnoszone w odwołaniach od decyzji organu I instancji. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w tych sprawach i wniosło o oddalenie skarg, gdyż nie zasługują one na uwzględnienie. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż na mocy decyzji organu I instancji skarżący otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych na żywność oraz opłaty mieszkaniowe, a także w formie zasiłków okresowych. Zdaniem Kolegium, świadczy to o tym, że organ I instancji zna i rozumie trudną sytuację skarżącego i w miarę swoich możliwości świadczy mu pomoc. Kolegium zaznaczyło przy tym jednak, iż nie każda prośba o przyznanie pomocy może być spełniona, a także nie każda prośba może zostać spełniona w takiej wysokości w jakiej domaga się tego strona. Kolegium zwróciło uwagę, że pomoc społeczna co do zasady winna mieć charakter doraźny i nie można uczynić z niej stałego źródła utrzymania, dlatego też organ przyznając zasiłki celowe każdorazowo ocenia sytuację strony i miarkuje ich wysokość stosownie do okoliczności. Sytuacja skarżącego była badana zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, organ l instancji w sposób prawidłowy rozeznał sytuację w jakiej znajduje się skarżący i udzielił mu pomocy w zakresie w jakim z jednej strony było to konieczne, a z drugiej zgodnie z możliwościami jakie posiadał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Kolegium stwierdziło zatem, iż utrzymało w mocy decyzje organu I instancji, bowiem były one prawidłowe. W piśmie z dnia 3 października 2011r. skarżący odniósł się do podnoszonych w odpowiedziach na skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentów, przytaczając te same zarzuty co w odwołaniach od decyzji organu I instancji i w skargach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli akt wydany w granicach sprawy, której dotyczy skarga, narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Skargi są zasadne i zasługują na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż te, które wskazał skarżący. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Równocześnie art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, przy czym w ust. 4 omawianego przepisu ustawodawca zastrzegł, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 w/w ustawy). Z treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem, że warunkiem przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez beneficjenta kryterium dochodowego, a także wymogu szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tegoż świadczenia, a wymienionych przykładowo w tym przepisie m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. Z kolei ust. 2, 3 i 4 art. 38 ustawy o pomocy społecznej określają maksymalną i minimalną wysokość zasiłku okresowego. Określenie przez ten przepis maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w ust. 1 art. 38, działa w granicach uznania administracyjnego. Również okres na jaki beneficjentowi zostanie przyznany zasiłek okresowy ustawodawca pozostawił uznaniu organów administracyjnych. Nie oznacza to jednak, iż organ przyznający zasiłek okresowy może działać w sposób dowolny. W szczególności winien on się kierować celami i ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, m.in. dostosować rodzaj, formę i rozmiar świadczenia odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 w/w ustawy). Wydając zatem decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego organ winien w jej uzasadnieniu wskazać jakimi kryteriami kierował się przyznając beneficjentowi świadczenie w takiej a nie innej wysokości i dlaczego przyznał je na taki właśnie okres. Z ustaleń organów administracyjnych przeprowadzonych w rozpatrywanych sprawach wynika, iż skarżący ma 63 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku zarejestrowaną w Grodzkim Urzędzie Pracy, a zatem spełnia wymogi określone w art. 38 ust. 1 w/w ustawy, w tym kryteria przewidziane w art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 4 tej ustawy. Kwestia spełniania przez skarżącego wymogów przyznania zasiłków okresowych nie jest jednak kwestionowana przez żadną ze stron niniejszego postępowania. Sporna jest natomiast wysokość przyznanych skarżącemu zasiłków okresowych. W uzasadnieniach swoich decyzji przyznających skarżącemu zasiłki okresowe w kwocie po 238,50 zł każdy, organ I instancji przytoczył jedynie ogólne zasady przyznania tego świadczenia określone w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. To samo uczynił organ II instancji stwierdzając, że wysokość przyznanych skarżącemu zasiłków okresowych jest minimalna, ale mieści się w granicach wskazanych przez ustawodawcę. Żaden jednak z organów nie wyjaśnił dlaczego przyznanie skarżącemu przedmiotowych świadczeń w minimalnej wysokości jest uzasadnione. Szczegółowe uzasadnienie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku jest tym bardziej konieczne, że wcześniej otrzymywał on wyższe zasiłki. Organy administracyjne obu instancji winny zatem były wskazać w jaki sposób zmieniła się sytuacja majątkowa skarżącego, że wpłynęło to na przyznanie mu zasiłków okresowych w niższej niż dotychczas wysokości. W ocenie Sądu, organy administracji, poprzestając w rozpatrywanych sprawach jedynie na przytoczeniu ustawowych przesłanek przyznania zasiłków okresowych bez wskazania kryteriów, którymi w tej konkretnej sprawie kierowały się przy ich przyznaniu, dopuściły się naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) w zw. z art. 107 § 3 kpa. Stosownie do treści art. 7 kpa, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest zaś niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i 77 kpa prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 kpa, to należy wskazać, iż uzasadnienie decyzji jest i powinno być swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do wyprowadzanych przez organ wniosków. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazane powyżej braki uzasadnienia zaskarżonych decyzji powodują, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracyjnych w istocie uchylają się spod kontroli sądowej. Sąd administracyjny dokonujący w toku postępowania sądowoadministracyjnego kontroli tych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, nie miał możliwości dokonania oceny, czy powody, którymi kierowały się organy przyznając skarżącemu zasiłek w najniższej z możliwych wysokości, były zgodne z prawem. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na względzie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji.