III SA/Kr 1607/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź WSA Bogusław Wolas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 23 września 2025 r. znak sprawy SP-V.3160.1.24.2025.PŚ w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 23 września 2025 r Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia 26 sierpnia 2025 r. od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie - Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, nr RPMP/8.2/32/2024 z dnia 7 listopada 2024 r., w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu przez Stronę – [...] z siedzibą w K. - Beneficjenta projektu pn. "[...]", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPMP.08.02.00-12-0109/18 w ramach Działania 8.2 Aktywizacja zawodowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 w łącznej wysokości: 309 221 zł 33 gr zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W sprawie tej w dniu 23 września 2024 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (dalej: "organ l instancji", "WUP"), pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, wydał decyzję nr RPMP/8.2/32/2024 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu przez [...] S.A. z siedzibą w K., (dalej: "Strona"), jako Beneficjenta w projekcie pt.: "[...]", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPMP.08.02.00-12-0109/18 w ramach Działania 8.2 Aktywizacja zawodowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 w łącznej wysokości: 309 221 zł 33 gr zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W pkt III decyzji stwierdzono, że odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych należy naliczać począwszy od wskazanego w pkt Ii I pkt III dnia przekazania transzy dofinansowania do dnia zapłaty z uwzględnieniem okresu wyłączeń określonego w zgodnie z art. 54 § 1 pkt 7 ustawy Ordynacja podatkowa tj od dnia wszczęcia postępowania ( 7 listopada 2023 r ) do dnia doręczenia niniejszej decyzji. Decyzja administracyjna została doręczona Stronie w dniu 25 listopada 2024 r. Od powyższej decyzji, w otwartym terminie do wniesienia odwołania, tj. w dniu 7 grudnia 2024 r., datowane na dzień 6 grudnia 2025 r. W ww. odwołaniu Strona zaskarżyła decyzję organu l instancji z dnia 7 grudnia 2024 r. w części dotyczącej odsetek, tj. nakazującej Odwołującej dokonanie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Strona w odwołaniu wniosła na postawie art. 138 § pkt 2) kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 67 § 1 ustawy o finansach publicznych o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakazującej zwrot dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II instancji wskutek wniesionego ww. odwołania z dnia 6 grudnia 2024 r. prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków. Strona w piśmie z dnia 26 sierpnia 2025 r., które wpłynęło do organu II instancji tego samego dnia, oświadczyła, że: precyzuje treść odwołania wniesionego w sprawie i wskazuję, że odwołanie dotyczy całości decyzji Organu l instancji. Ponadto Strona pokreśliła, że: nieprawidłowości stwierdzone w treści decyzji Organu l instancji dotyczą w szczególności kwestii związanych ze sposobem naliczania odsetek. Z tym stanowiskiem w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości koresponduje zawarty w odwołaniu wniosek ewentualny o uchylenie decyzji Organu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Strona wskazała, że do obowiązków organu odwoławczego należy ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu l instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a nie ograniczać się wyłącznie do analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nadto strona podniosła, iż organ nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymieniona w art. 138 k.p.a., jak również podniosła kwestię ostateczności decyzji, wskazując, że w przypadku jej zaskarżenia jedynie w części, pozostała (niezaskarżona) część decyzji nie uzyskuje przymiotu ostateczności. Swoje stanowisko Strona poparła odwołaniem się do poglądów doktryny i orzecznictwa. Po przeanalizowaniu pisma Strony z dnia 26 sierpnia 2025 r. organ II instancji stwierdził, że stanowi ono odwołanie od decyzji WUP z dnia 7 listopada 2024 r., o czym świadczy treść pisma. Strona wyraźnie wskazuje, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji WUP, określając przy tym zakres zaskarżenia oraz uzasadniając swoje zastrzeżenia. Strona w piśmie z dnia 26 sierpnia 2025 r., wskazuje, że niniejszym precyzuje treść odwołania wniesionego w sprawie i wskazuje, że odwołanie dotyczy całości decyzji Organu l instancji. Dalej Strona wskazuje, że kwestionuje decyzję Organu l instancji w całości, podkreślając, że nieprawidłowości stwierdzone w treści decyzji Organu l instancji dotyczą w szczególności kwestii związanych ze sposobem naliczenia odsetek. Dodatkowo Strona podkreśla, że z tym stanowiskiem w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości koresponduje zawarty w odwołaniu wniosek ewentualny o uchylenie decyzji Organu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał, że każde odwołanie powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2-3a k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 128 k.p.a. nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia, a zatem wystarczy, aby z odwołania wynikało, że strona nie akceptuje wydanej decyzji. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie -jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie (tak: Wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., l OSK 999/05, LEX nr 265751). Organ II instancji wskazał także, że Strona może określić w odwołaniu zakres zaskarżenia. Choć art. 127 § 1 k.p.a. nie reguluje wyraźnie możliwości zaskarżenia jedynie części decyzji, nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania. Oznacza to, że to strona, składając odwołanie, określa zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji, decydując tym samym, czy odwołanie obejmuje całość, czy tylko część decyzji. Możliwość zaskarżenia części decyzji istnieje jednak tylko wtedy, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie w obrocie prawnym. W takim przypadku rozstrzygnięcie zawarte w części decyzji, od której strona nie wnosi skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem odwołujący jednoznacznie wskazuje, że zaskarża określoną, wyodrębnioną część decyzji pierwszoinstancyjnej, wyznacza tym samym granice dla organu odwoławczego. Organ ten, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 139 k.p.a., nie może wówczas kontrolować części decyzji niezaskarżonej gdyż oznaczałoby to poddanie weryfikacji rozstrzygnięcia, które uzyskało przymiot ostateczności, a jednocześnie było równoznaczne z działaniem organu z urzędu. Mając na względzie powyższe, organ II instancji podkreślił, że decyzja organu l instancji w przedmiocie zwrotu środków miała charakter podzielny, obejmując zarówno należność główną, jak i odsetki od tej należności. Każda z tych części może funkcjonować odrębnie w obrocie prawnym. Organ II instancji stwierdził, że pismo z dnia 26 sierpnia 2025 r. nie może być traktowane jako doprecyzowanie odwołania z dnia 6 grudnia 2024 r., gdyż w tym odwołaniu z dnia 6 grudnia 2024 r. Strona w sposób wystarczająco jasny wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji, określając zakres zaskarżenia, formułując wnioski (główny i ewentualny) oraz uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. W przedmiocie zakresu zaskarżenia, Strona jednoznacznie określiła, że zaskarża decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 7 listopada 2024 r. w części dotyczącej odsetek tj. nakazującej Odwołującej dokonanie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Organ II instancji analizując wniesione przez Stronę odwołanie z dnia 6 grudnia 2024 r., zauważył, że zarówno treść samego żądania zawartego w odwołaniu, jak i przedstawione przez Stronę w odwołaniu uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że odwołanie Strony z dnia 6 grudnia 2024 r. dotyczy wyłącznie zaskarżenia decyzji organu l instancji w części, tj. w zakresie odsetek. Strona w odwołaniu z dnia 6 grudnia 2024 r., wprost wskazuje, że zaskarża decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 7 listopada 2024 r. w części dotyczącej odsetek (...). Tym samym zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, że odwołanie strony z 6 grudnia 2024 r. dotyczy zaskarżenia decyzji organu l instancji wyłącznie w zakresie odsetek. Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody, aby pismo Strony z dnia 26 sierpnia 2025 r. uznać za odwołanie wniesione przez Stronę od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 7 listopada 2024 r. W piśmie tym Strona wskazała, że odwołanie dotyczy całości decyzji Organu l instancji. Tym samym zdaniem organu II instancji pismo to należy uznać za odwołanie Strony od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 7 listopada 2024 r w pozostałym zakresie, nie wskazanym w odwołaniu z dnia 6 grudnia 2024 r Mając na uwadze powyższe organ II instancji wyjaśnił, że w związku z wpłynięciem odwołania Strony z dnia 26 sierpnia 2025 r., przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpatrzenia, tut. Organ przeprowadził postępowanie wstępne polegające na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W analizowanym stanie faktycznym 14-dniowy termin do złożenia odwołania od decyzji z dnia 7 listopada 2024 r., doręczonej Stronie 25 listopada 2024 r. rozpoczął bieg 26 listopada 2024 r. i upłynął 9 grudnia 2024 r. Z analizy stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że pismo Strony z dnia 26 sierpnia 2025 stanowiące odwołanie od decyzji z dnia 7 listopada 2024 r. zostało złożone osobiście przez pełnomocnika Strony radcę prawnego T. J. na dzienniku podawczym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 26 sierpnia 2025 r. Dlatego też pismo Strony z dnia 26 sierpnia 2025 r. stanowiące odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 kpa. Decyzja została doręczona stronie w dniu 25 listopada 2024 r natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 26 sierpnia 2025 r. Wobec uchybienia ustawowego terminu do wniesienia odwołania Organ zobowiązany był do wydania w oparciu o art. 134 kpa . W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji wniesienia odwołania po terminie, a nie innych pism niestanowiących odwołania; 2) art. 7 oraz art. 77 poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i uznanie, iż doszło do przekroczenia terminu na wniesienie odwołania w sytuacji, gdy pismo wniesione przez Skarżącego nie stanowiło odwołania, tylko jego uzupełnienie; 3) art. 128 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że treść pisma z dnia 26 sierpnia 2025 r. przesądza o tym, iż jest to odwołanie w rozumieniu art. 128 k.p.a., a tym samym doszło do przekroczenia terminu na jego wniesienie w rozumieniu art. 129 § 2 k.p.a. oraz istnieje podstawa do zastosowania art. 134 k.p.a.; 4) błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjętych za podstawę orzeczenia na skutek przyjęcia, że pismo z dnia 26 sierpnia 2025 r. jest odwołaniem w rozumieniu art. 128 k.p.a., podczas gdy pismo to stanowiło jedynie uzupełnienie złożonego w dniu 22 października 2024 r. odwołania od decyzji Dyrektora WUP w Krakowie, co w konsekwencji skutkowało wydaniem postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.; W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, oraz orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga jest nieuzasadniona W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części. Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest w jakim zakresie zaskarżona została decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2024 r . W tym zakresie należy stwierdzić, że jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie zaskarżenie decyzji administracyjnej w części jest możliwe, o ile decyzja zawiera samodzielne rozstrzygnięcia, które mogą być odrębnie zaskarżone. Częściowe zaskarżenie decyzji administracyjnej jest więc możliwe, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przypadku częściowego zaskarżenia decyzji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne. Analogicznie możliwe jest częściowe zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji organu II instancji, o ile decyzja ta zawiera samodzielne rozstrzygnięcia, które mogą być odrębnie zaskarżone. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja organu I instancji zawierała dwa odrębne rozstrzygnięcia. Jedno dotyczące określenia kwoty dofinansowania do zwrotu, a drugie obejmujące obowiązek zapłaty odsetek od tej kwoty. Odrębność obydwu rozstrzygnięć potwierdza umieszczenia ich w odrębnych punktach decyzji . Odrębność decyzji w przedmiocie należności główne oraz odsetek potwierdzają poglądy doktryny. Wskazuje się w nich, że obowiązek płacenia odsetek może wynikać tylko z ustawy, decyzji właściwego organu albo czynności prawnej. Odsetki jako świadczenie uboczne wobec świadczenia głównego są wynagrodzeniem za korzystanie z cudzego kapitału (funkcja kompensacyjna, odszkodowawcza). Jako świadczenie uboczne są ściśle z nim związane w ten sposób, że dzielą jego los. Pojęcie odsetek za zwłokę ustawodawca wiąże w prawie administracyjnym z sytuacją, kiedy podmiot zobowiązany do świadczenia należności nie uiści jej w terminie płatności. Takie opóźnienie w spłacie podatku ustawodawca nazywa zwłoką. Odsetki są zatem konsekwencją zaistnienia zaległości i dopóki ona istnieje, dopóty istnieją również odsetki od niej. Akcesoryjność tego świadczenia nie oznacza jednak, że nie może ono mieć samodzielnego charakteru. Mimo bowiem reguły zaliczalności dokonanej wpłaty, jeżeli nie pokrywa ona kwoty zaległości podatkowej i odsetek na poczet tej zaległości oraz odsetek proporcjonalnie, zgodnie z art. 55 § 2, to możliwe jest np. umorzenie w całości tylko odsetek za zwłokę czy też umorzenie ich w większej części niż zaległości podatkowej albo nawet umorzenie samej tylko zaległości podatkowej. Także ze względu na uregulowanie zawarte w art. 75 u.k.w.h. oraz art. 115 § 1, 3 i 4 u.p.e.a. nie jest możliwe pokrycie tylko należności z tytułu zaległości podatkowej w całości, a w części z tytułu odsetek, bez względu na to, czyją nieruchomość obciąża hipoteka przymusowa (podatnika czy osoby trzeciej). Zasada samodzielności odsetek wyraża się także w tym, że możliwa jest sytuacja, w której wygaśnie obowiązek zapłaty zaliczek na podatek, a nie wygaśnie obowiązek uiszczenia od nich odsetek za zwłokę (art. 53a). Patrz S. Babiarz Ordynacja podatkowa Komentarz wydanie XII. Skoro zatem decyzja w przedmiocie obowiązku naliczenia odsetek ma charakter odrębny w stosunku do decyzji określającej obowiązek zwrotu należności głównej, to mogła być ona przedmiotem odrębnej skargi. A zatem w pozostałym zakresie, nie objętym odwołaniem, decyzja organu I instancji stała się prawomocna. Dlatego też Zarząd Województwa Małopolskiego prawidłowo uznał, że odwołanie z dnia 26 sierpnia 2025 r zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie wyżej powołanych przepisów.