III SA/Kr 1608/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 sierpnia 2012r. nr [....] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego T. K. o przyznanie na 2011 r. płatności rolnośrodowiskowej (dalej PRŚ). W/w wniosek dotyczył kontynuacji wariantu PRŚ 1.1 (zrównoważony sposób gospodarowania) na powierzchni 15,03 ha i wariantu 8.3.1. (międzyplon ścierniskowy) na pow. 4,62. Wariant 1.1. był realizowany na działkach rolnych A (o pow. 0,43 ha), B (0,53 ha), C (0,51 ha), D (2,21 ha), E (1,29 ha), F (1,04 ha), FA (1,00 ha), G (0,67 ha), H (0,19 ha), I (0,19 ha) J (0,15 ha), K (0,10 ha), L (0,11 ha), Ł (0,11 ha), M (0,11 ha), N (0,14 ha), O (0,15 ha), P (1,48 ha), R (1,07 ha), S (1,46 ha), T (1,01 ha) U (1,08 ha). Wariant 8.3.1. był realizowany na działkach rolnych R, S, T, U. W/w działki rolne były położone na działach ewidencyjnych znajdujących się w powiecie m gm. S w obrębie ewidencyjnym N nr [...] oraz gm. R obr. K nr [...] (dz. [...] i [...]). W dniu 28 grudnia 2011 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono przekroczenie nawożenia azotem odnośnie działek rolnych A (o 5,90%) i D (o 59,1%). W przypadku działki rolnej A (działka ewid. Nr [...]) dawka w/w nawożenia wynikająca z planu nawożenia powinna wynieść 27 kg/ha, natomiast kontrolujący stwierdzili 28,6 kg/ha. W przypadku działki D (działka ewid. [...]) dawka wynikająca z planu nawożenia wynosiła 31 kg/ha, natomiast kontrolujący stwierdzili 49,32 kg/ha. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR nr [...], na mocy której odmówiono skarżącemu przyznania płatności PRŚ 1.1 z 2011 oraz przyznano płatność 8.3.1. w pełnej wysokości (1848 zł za pow. zadeklarowaną). Odmowa płatności PRŚ 1.1 wynikała z powtórzenia się nieprawidłowości dotyczącej nawożenia (działka A oraz D w 2011 r.) również w 2010 r. Wówczas taką nieprawidłowość stwierdzono odnośnie działki rolnej R (działka ewid. [...] i [...]). W decyzji dotyczącej płatności PRŚ za 2010 r. płatność została odpowiednio pomniejszona, a stronę poinformowano, że w przypadku powtórzenia się w/w nieprawidłowości, płatność za kolejny rok zostanie odmówiona, a taka odmowa będzie dotyczyć również kolejnego 2012 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że na działce rolnej D (nr ewid. [...] o pow. 2,21 ha) był uprawiany jęczmień jary. W marcu 2011 r. skarżący zastosował nawożenie mineralne poprzez rozsiew 400 kg polifoski 8 oraz 150 kg saletrzaku. Zatem łączna ilość azotu (N) jaka została wprowadzona w tych nawozach na działkę D wynosiła 74 kg azotu w czystym składniku, co daje 33,8 kg N/ha. Natomiast w protokole kontroli zostało dopisane dodatkowo 35 kg azotu, jako drugi rok działania obornika. Skarżący podkreślił, że na działkę rolną D w 2011 r. nie stosował obornika, więc nie powinno być naliczane 35 kg azotu do tej działki rolnej, gdy z azot z obornika z 2010 r. został już przez program Plano RS uwzględniony. Program Plano RS zaplanował optymalne nawożenie tylko 31 kg azotu w czystym składniku, gdyż uwzględnione zostało plonotwórcze działanie azotu z obornika zastosowanego w 2010 r. pod uprawę buraka cukrowego. Dodatkowo skarżący podniósł, że z całą pewnością dawka azotu powyżej 150 kg/ha nie została przekroczona, gdyż pod zboża nie stosuje się praktycznie dawek azotu powyżej 100-120 kg w czystym składniku na ha, ponieważ takie dawki powodują często "wyleganie" zbóż. Nawet gdyby dodać ten azot z obornika jako jego działanie plonotwórcze w II roku pod roślinę następczą, to raptem całe nawożenie azotowe na działce rolnej D wynosiłoby w czystym składniku 109 kg azotu, co w przeliczeniu na ha daje dawkę azotu w wysokości 49,32 kg N na ha czyli zdecydowanie poniżej 150 kg azotu na ha rocznie, co jest przecież głównym założeniem pakietu 1.1 rolnictwo zrównoważone. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zdaniem organu II instancji, decyzja od której wniesiono odwołanie jest decyzją prawidłową i w związku z tym odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że kluczowa dla oceny niniejszej sprawy była kontrola gospodarstwa skarżącego, która miała miejsce w dniu 28 grudnia 2011 r. Kontrola ta polegała na inspekcji terenowej i określeniu charakterystyk obszarów objętych wnioskiem skarżącego, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone. O kontroli producent został powiadomiony telefonicznie. Czynności sprawdzające w jej ramach przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Biura Kontroli Na Miejscu OR ARiMR. Wyniki kontroli nie wskazywały na zawyżenia powierzchni uprawnionych do płatności oraz naruszenia zdecydowanej większości wymogów związanych z wzajemną zgodnością (w zakresie dobrej kultury rolnej i dobrostanu zwierząt). Zapisy w/w protokołu wskazują jednak na to, że odnośnie działek rolnych A i D przekroczono dawki nawożenia azotem. W przypadku działki A poziom przekroczenia miał wynieść 5,90%, a w przypadku działki D – 59,10%. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący posiada plan nawozowy i plan ten zawierał konkretne dawki nawożenia przedmiotowych działek. Zgodnie z zapisami tego planu w przypadku działki rolnej A dawka nawożenia azotem powinna wynieść 27 kg/ha, a w przypadku działki D 31 kg/ha. Tymczasem kontrolujący stwierdzili 28,6 kg/ha odnośnie działki A i 49,32 kg/ha odnośnie działki D. Jak podkreślił organ odwoławczy - sposób wyliczenia zastosowanych dawek azotu zawarto w aktualnej dla niniejszej sprawy Instrukcji stanowiskowej dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu z tytułu "Programu rolnośrodowiskowego". PROW 2007-2013, w wersji 1.6 z sierpnia 2011 r. Kontrola wymogów związanych z nawożeniem azotem polega między in. na stwierdzeniu, że rolnik przestrzega limitów nawożenia tj. czy nie przekracza limitów tego rodzaju określonych w Planie nawożenia o więcej niż o 10 %. W tym celu dla każdej działki rolnej porównywane są dawki azotu w czystym składniku zalecaną dla danej działki rolnej w planie nawozowym oraz informacje z "rejestru działalności rolnośrodowiskowej na temat nawozów naturalnych zastosowanych i zabiegów na działce rolnej. Do wyliczenia ilości azotu pochodzącego z nawozów naturalnych stosowane są wskazania zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. (Dz.U. Nr 17 poz. 142). Zgodnie z zawartością rejestru działalności rolnośrodowiskowej w przypadku działki A (uprawa ziemniaków) zastosowano na wiosnę 2011 r. za 15 ton obornika, a w przypadku działki rolnej D (jęczmień) na wiosnę 2011 r. zastosowano 400 kg polifoski 8 oraz 150 kg saletrzaka. Po uwzględnieniu zapisów w/w rejestrów stwierdzono zawyżenie nawożenia azotem w przypadku działki A o 5,90%, zaś w przypadku działki D o 59,1%. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie stwierdził aby wyliczenia dokonane przez organ I instancji były niepoprawne. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie powtórzył zarzuty uprzednio podnoszone w odwołaniu oraz dokonał szczegółowych obliczeń celem wykazania, że na działce rolnej D co najwyżej mógł przekroczyć o 5,81% zalecanej dawki azotu, czyli poniżej wartości 10%, a dopiero po przekroczeniu wartości 10% mogą być naliczane sankcje finansowe. Nadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do jego wyliczeń dotyczących nawożenia dokonanych w odwołaniu, a jedynie stwierdził, że wszystkie wyliczenia były poprawne. Dodatkowo do skargi skarżący dołączył pismo Instytutu Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego Zakład Żywienia Roślin i Nawożenia z dnia 13 września 2012 r., z którego wynika, że skarżący na działce rolnej D zastosował prawidłowe nawożenie, zgodne z zasadami zrównoważonego rolnictwa. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, jednocześnie stwierdził, że kwestie podniesione przez skarżącego budzą wątpliwości i zostaną podjęte przez organ dalsze próby ustalenia czy faktycznie rozstrzygnięcia wydane w sprawach strony za lata 2010 i 2011 były prawidłowe. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. organ przedłożył pismo Oddziału Regionalnego ARiMR Biuro Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich z dnia 15 marca 2013 r., pismo Instytutu Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowy Instytut Badawczy Zakład Żywienia Roślin i Nawożenia z dnia 24 lipca 2013 r., a także pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Departament Kontroli na Miejscu z dnia 11 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej - "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego albowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427, ze zm. zwanej dalej "ustawą o wspieraniu") w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zatem dokonując wskazanej kontroli organy powinny mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest odpowiednie ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że podstawą zmniejszenia płatności były stwierdzone przez organy przekroczenia przez skarżącego dawek nawożenia azotem działki A o 5,90% i działki D o 59,10%. Podkreślić należy, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wskazał (nie dokonał szczegółowych wyliczeń) w decyzji, pomimo, że skarżący się tego domagał w odwołaniu, w jaki sposób ustalili, że skarżący przekroczył dawkę nawożenia azotem o wskazane wartości. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wszystkie wyliczenia dokonane przez organ I instancji były poprawne. Tymczasem skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionował w szczególności przekroczenie dawki nawożenia azotem działki D. W przypadku działki A przekroczenie wynosiło 5,90% i nie skutkowało sankcjami finansowymi. W odniesieniu do działki D skarżący podkreślił, że w swoim gospodarstwie stosuje się do planu nawożenia roślin Plano RS, wykonanego przez doradcę rolnośrodowiskowego J. W. Skarżący zakwestionował sposób wyliczenia przekroczenia nawożenia azotem przedmiotowej działki przez inspektorów kontrolujących jego gospodarstwo, a to z uwagi na fakt, że doliczyli oni do zastosowanego przez niego faktycznego nawożenia azotowego (400 kg polifoski 8 i 150 kg saletrzaku) azot z obornika, zastosowanego przez niego w poprzednim roku pod uprawę buraka cukrowego. Tymczasem skarżący podkreślił, że w 2011 r. nie stosował na działce D pod uprawę jęczmienia jarego obornika i dlatego sprzeciwia się doliczaniu go do nawozów w danym roku. Ponadto skarżący podniósł, że inspektorzy policzyli azot w saletrzaku wysokości 28%, podczas gdy on w swoim gospodarstwie stosował azot 27%. Dodał również, że zgodnie z programem nawozowym Plano RS, na podstawie którego zostały w jego gospodarstwie wyliczone dawki nawożenia NPK na poszczególnych działkach rolnych, azot organiczny pochodzący z obornika zastosowanego w poprzednim roku i pod przedplon jest przez ten program nawozowy w bilansie uwzględniony, a wyliczone jest tylko nawożenie azotowe w formie azotu w nawozach mineralnych, tak zwane uzupełniające, które w jego przypadku na działce D wynosiło 31 kg N. Prawidłowość tych wyliczeń potwierdziło pismo Instytutu Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego Zakładu Żywienia Roślin i Nawożenia z dnia 13 września 2012 r., z którego wynika, że w przypadku działki D należącej do skarżącego program Plano RS zalecił zastosowanie dawki 31 kg N/ha w nawozach mineralnych. Jest to dawka uzupełniająca, wyliczona z uwzględnieniem działania następczego azotu z obornika zastosowanego pod przedplon. Dodatkowo w piśmie z dnia 24 lipca 2013 r. ww. Instytut potwierdził, że skarżący zastosował łącznie 74 kg N w postaci saletrzaku i polifoski, na całą powierzchnię działki, co odpowiada 33,5 kg N/ha. Różnica pomiędzy zalecaną i zastosowaną dawką azotu mineralnego wynosi 2,5 kg N/ha i jest mniejsza niż 10%. W gospodarstwach stosujących programy doradztwa Naw Sald i Plano RS opracowane przez IUNG, kontrola polega na sprawdzeniu czy dawki zastosowanych nawozów mineralnych są zgodne z zaleceniami programów, przy czym do dawki nawozów mineralnych nie należy doliczać ilości azotu, jaka jest dostępna z zastosowanych nawozów mineralnych. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wskutek stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie zostały dogłębnie wyjaśnione, przez co nie można wykluczyć, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie odmiennej treści. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności szczegółowo wskazać sposób obliczenia przekroczenia przez skarżącego nawożenia azotem działki A i działki D.