III SA/Kr 161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skarg K. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] z dnia 22 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. K. Z. ubiegał się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, świadczenia w formie posiłku w barze oraz zasiłku celowego. Rozpatrując wniosek, Prezydent Miasta w dniu [...] 2010r. wydał następujące decyzje: 1) znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 kpa oraz art. 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 102, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze. zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), odmawiającą K. Z. przyznania zasiłku okresowego od 1 stycznia 2010r. do 31 maja 2010r.; 2) znak [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art.17 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1 i 4, art. 102, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej, odmawiającą przyznania K. Z. świadczenia w formie posiłków w barze; 3) znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 kpa oraz art. 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej, wydał w dniu 6 sierpnia 2010r., odmawiającą K. Z. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności; 4) znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 kpa oraz art. 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej, wydał w dniu 6 sierpnia 2010r., odmawiającą K. Z. przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie opłaty za czynsz oraz energię elektryczną. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezydent wskazał, że K. Z. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zgodnie z ustaleniami poczynionymi z pozostałymi osobami zamieszkującymi w lokalu powinien on regulować część opłat mieszkaniowych, lecz w wyniku zmiany sytuacji dochodowej nie uczestniczy regularnie w tych opłatach. Organ I instancji ustalił, że w czerwcu 2010r. K. Z. nie przekazywał żadnych kwot na opłaty. Prezydent podkreślił, że organ pomocy społecznej zaplanował dla strony pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za czynsz – 80 zł, zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną 15 zł. Ponadto na czerwiec 2010r. był zaplanowany zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł (z terminem wypłaty na lipiec 2010r.), zasiłek celowy na zakup żywności – 50 zł oraz zasiłek celowy na leki 25 zł. Ponadto w czerwcu K. Z. utrzymywał się z pożyczonych pieniędzy w kwocie 300 zł. Prezydent wskazał, że K. Z. jest zarejestrowany w GUP, lecz nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych i nie podejmuje prac dorywczych. Posiada on orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe, a 30 czerwca 2010r. złożył do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wniosek o zmianę orzeczenia i oczekuje na termin komisji lekarskiej. Prezydent ustalił, że strona nie ma żadnych planów związanych ze sferą zawodową, a swoje działania uzależnia od orzeczenia lekarskiego. W ocenie organu I instancji strona w zakresie współpracy z Ośrodkiem odnośnie aktywności zawodowej była bierna, a podejmowane działania miały charakter pozorny. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, której te osoby nie są wstanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zatem można wymagać od osób uprawnionych zaangażowania w rozwiązywanie swoich trudności życiowych. W szczególności organy pomocy społecznej mogą uzależniać udzielenie świadczenia od wykorzystywania oferowanych przez Państwo instytucji wsparcia zatrudnienia. Prezydent wyjaśnił, że spełnienie przesłanek z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej nie jest wystarczającym uzasadnieniem i gwarancją do uzyskania świadczenia. Strona ma obowiązek współdziałania i dlatego bierna postawa osób objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem organu I instancji postawa strony wskazywała, że z uwagi na występujące bezrobocie, ubóstwo i niepełnosprawność oczekuje jedynie pomocy finansowej ze strony Ośrodka bez zaangażowania się w rozwiązanie swojej trudnej sytuacji i współpracy z MOPS. Ponadto Prezydent przedstawił działania podejmowane przez organy pomocy społecznej w stosunku do strony i podał, że do czasu wyjaśnienia skarg, które strona składała na kierownika warsztatów w KIS w okresie od listopada do grudzień 2009r. nie wstrzymano stronie pomocy i do końca roku K. Z. korzystał z przyznanych świadczeń decyzjami z [...] 2009r. w formie: – zasiłku okresowego w łącznej wysokości 320 zł od października do grudnia 2009r., – zasiłków celowych na zakup żywności po 175 zł przyznanych na miesiące listopad i grudzień 2009r., – dofinansowania do czynszu w wysokości 100 zł przyznanych na miesiące listopad i grudzień 2009r., – zasiłków celowych przyznanych na październik, listopad, grudzień 2009r. w kwocie 40 zł na dofinansowanie zakupu karty MPK celem wsparcia w realizacji podjętych prac. Prezydent wskazał, że jedynie to ostatnie świadczenie zostało wstrzymane w związku z zaprzestaniem uczestnictwa w pracach społecznie użytecznych z dniem 5 listopada 2009r. Organ I instancji podał także, że w styczniu 2010r. przyznano K. Z. zasiłek celowy na: – zakup żywności (175 zł), – uregulowanie opłaty za energię elektryczną (15 zł), – czynsz (100 zł). Przyznano też stronie pomoc w formie posiłków w barze w okresie od 1 stycznia 2010r. do 28 lutego 2010r. Odwołując się od powyższych decyzji, K. Z. zakwestionował zasadność nieprzyznania mu wnioskowanej pomocy. Podniósł, że od kilku już lat miał przyznawane zasiłki okresowe i celowe oraz posiłki w barze od 2005r., zaś odmowa jakiejkolwiek pomocy nastąpiła bez podania konkretnych przyczyn. Odwołujący się opisał swoją trudną sytuację osobistą, życiową i dochodową, podając, że ma 63 lata, jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dotychczas jedynym źródłem utrzymania były zasiłki z MOPS. Odwołujący się zakwestionował okoliczność, że został objęty Programem Reintegracji Społeczno-Zawodowej, gdyż w rzeczywistości nie skierowano go na żadne zajęcia objęte tym programem, a nieprawdą było jakoby brał udział w ofercie KIS "[...]" i innych. Ponadto odwołujący się podkreślił, że realizował wszystkie zalecenia pracowników socjalnych, przeglądał pojawiające się oferty pracy i spotkał się z doradcą zawodowym. Podniósł także, że w dniu 6 stycznia 2010r. lekarz skierował go na badania, a 18 lutego 2010r. lekarz stwierdził jego niezdolność do pracy na okres 6 tygodni. Jednakże dolegliwości zdrowotne się przedłużały i niezdolność odwołującego się do pracy trwała do 17 czerwca 2010r. Odwołujący się podkreślił, że o wszystkich tych okolicznościach na bieżąco informował pracowników socjalnych, a więc nie można mu zarzucić braku chęci współpracy w celu poprawy swojej sytuacji. W odwołaniu podniesiono także, że organ I instancji postawił stronie bardzo ogólnikowe, a tym samym trudne do zweryfikowania zarzuty i tylko na ich podstawie odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołania K. Z. od ww. decyzji Prezydenta Miasta i w dniu 22 listopada 2010r. decyzjami: 1) znak: [...], 2) znak: [...], 3) znak: [...], 4) znak: [...], wydanymi na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, o które ubiegał się K. Z., a także uznało, że ustalenia organu I instancji co do sytuacji materialnej odwołującego się były prawidłowe. Zatem, skoro K. Z. prowadzi samotnie gospodarstwo domowe i nie osiąga żadnego dochodu, spełniał on kryterium dochodowe. Jednakże zdaniem Kolegium od kilku już lat K. Z. nie podejmował aktywności w znalezieniu sobie zatrudnienia, chociażby w formie prac dorywczych, przyjmował postawę bierną na rynku pracy i tym samym nie współdziałał w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Kolegium podkreśliło, że bierna postawa K. Z. na rynku pracy stała się przez ostatnie lata normą i normalnym sposobem spędzania życia przez stronę. Z akt sprawy wynikało bowiem, że K. Z. z pomocy społecznej uczynił sobie stałe źródło utrzymania, czego nawet w sporządzonym przez siebie odwołaniu nie ukrywał, podając m.in., że "Uczestnictwo w programie KIS, z którym w marcu br. zalecono mi się zapoznać (k-1540), wymaga rezygnacji z zasiłków z MOPS, co w mojej sytuacji, gdy stanowią one jedyne źródło mojego utrzymania nie byłoby dla mnie odpowiednie". W ocenie Kolegium organ I instancji, działając w granicach swobodnego uznania, zasadnie odmówił stronie dalszej pomocy i nie przekroczył granic tego swobodnego uznania. K. Z. zaskarżył do WSA w Krakowie ww. decyzje SKO. Skarżący zakwestionował stanowisko organów pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego od dziesięciu lat jest klientem pomocy społecznej i zawsze realizował wszystkie wskazania organów, co skutkowało przyznawaniem mu pomocy. W ocenie skarżącego decyzje o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń okresowego były całkowicie bezpodstawne, ponieważ to wiek oraz stan zdrowia uniemożliwiał skarżącemu znalezienie pracy, a także wykonywanie prac społecznie użytecznych. W żadnym zaś wypadku nie było to przejawem braku chęci współpracy ani też postawy roszczeniowej. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło przy tym jednak, iż nie każda prośba o przyznanie pomocy może być spełniona, a także nie każda prośba może zostać spełniona w takiej wysokości, w jakiej domaga tego się strona. Strona nie może także domagać się tego, by zasiłki celowe przyznawane były zawsze w takiej samej wysokości, względnie wyższej, nigdy zaś niższej niż miało to miejsce dotychczas. Kolegium zwróciło uwagę, że pomoc społeczna co do zasady winna mieć charakter doraźny i nie można uczynić z niej stałego źródła utrzymania, dlatego też organ, przyznając zasiłki celowe każdorazowo ocenia sytuację strony i miarkuje ich wysokość stosownie do okoliczności. Kolegium podkreśliło, że sytuacja skarżącego była badana zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Na rozprawie w dniu 4 października 2011r. WSA w Krakowie postanowił połączyć sprawy ze skarg K. Z. na ww. decyzje SKO do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze i ponownie podkreślił, że bezpodstawnych jest zarzucanie mu braku współpracy z organami pomocy społecznej, gdyż stosował się on do wszystkich zaleceń, a w pierwszym półroczu 2010r. przez dłuższy okres czasu był niezdolny do pracy, co potwierdzały zaświadczenia lekarskie dostarczane organom pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego są w zasadzie bezsporne, ponieważ skarżący nie kwestionuje ustaleń organów pomocy społecznej w tym zakresie. K. Z. prowadzi samotnie gospodarstwo domowe i nie osiąga żadnego dochodu, a zatem spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i pod tym względem kwalifikuje się do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania tych świadczeń. Należy bowiem podkreślić, że świadczenia, o które ubiegał się skarżący, są wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza, że organy pomocy społecznej mogą pozwolić sobie na działania dowolne. Przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, powinny ocenić sytuację strony pod kątem przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W kontrolowanych postępowaniach podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń było przede wszystkim to, iż w ocenie organów strona nie wykazywała odpowiedniej woli współpracy w przezwyciężaniu swojej trudnej sytuacji. Taki zaś obowiązek nakłada z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W tym miejscu przywołać należy stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 24 września 2008r. sygn. akt III SA/Kr 39/08 (Lex Omega nr 535005), iż "Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby". Brak współpracy ze strony skarżącego miał polegać przede wszystkim na braku podejmowania aktywnych działań na rynku pracy celem znalezienia zatrudnienia. Skarżący od wielu lat korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej i dlatego organy dysponują bardzo obszerny materiałem dowodowym dotyczącym sytuacji K. Z. Jednakże nawet przy permanentnym ubieganiu się o pomoc w formie zasiłków oraz przekonaniu organu, iż do trudnej sytuacji życiowej wnioskującego o pomoc przyczynia się jego postawa - nie zwalnia organu pomocy społecznej od każdorazowego, pełnego badania przesłanek mających wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania żądanego wsparcia. Każdorazowo należy dokonać oceny sytuacji faktycznej według aktualnego na datę orzekania stanu. dokonać oceny sytuacji faktycznej według aktualnego na datę orzekania stanu. Niedopuszczalne jest powoływanie się na odległe w czasie wydarzenia w celu uzasadnienia wydawanego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do sytuacji istniejącej w czasie orzekania. Tymczasem w ocenie Sądu tak właśnie uczyniły organy pomocy społecznej w kontrolowanych postępowaniach. Decyzje organu I instancji zapadły [...] 2010r., a więc ocena zachowania skarżącego pod kątem wykazywania przez niego woli współpracy z organami pomocy społecznej powinna odnosić się do okresu bezpośrednio poprzedzającego wydawane rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych wynika, że w pierwszym półroczu 2010r. trudno było zarzucić skarżącemu brak aktywności w poszukiwaniu pracy, ponieważ 24 lutego 2010r. (k. 1480 akt adm.) skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie (k. 1464 akt adm.), z którego wynikało, że przez sześć tygodni będzie niezdolny do pracy. Pracownik socjalny potwierdził także, że K. Z. dostarczył wypełniony notatnik aktywności zawodowej oraz z własnej inicjatywy zgłosił się do doradcy zawodowego. Aktywność skarżącego w tym zakresie potwierdza też treść notatnika aktywności społeczno – zawodowej (k. 1543 akt adm.). Ponadto niezdolność skarżącego do pracy trwała też w okresie od 25 marca 2010r. do 22 kwietnia 2010r. (k. 1534 akt adm.), od 28 kwietnia 2010r. do 27 maja 2010r. (k. 1610 akt adm.) i od 28 maja 2010r. do 17 czerwca 2010r. (k. 1634 akt adm.). Wszystkie te okoliczności były znane organowi I instancji, a ponadto skarżący powołał się na nie w odwołaniach wniesionych do SKO (k. 1784-1790 akt adm.). Pomimo tego, że organy obu instancji znały przytoczone wyżej okoliczności, bowiem wynikały one wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to w zaskarżonych decyzjach jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń wskazały właśnie jego brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, tj. powołały się na przepis art. 11 ustawy. Zdaniem Sądu taka ocena zgromadzonego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa, z którego wynika obowiązek organu nie tylko wyczerpującego zebrania ale i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz art. 80 kpa, nakazującego uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona. Niezastosowanie się przez organ do powyższych reguł postępowania dowodowego niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te spowodowały błędną, niepełną ocenę stanu faktycznego a więc bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy jako podstawy odmowy przyznania świadczeń. Organy nie tylko nie odniosły się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy, lecz także uzasadniły swoje decyzje w sposób bardzo ogólnikowy, bez odwołania się do konkretnego stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a zatem naruszyły także art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając sprawy ponownie, organy winny więc uwzględnić i ocenić całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie, gdyż tylko jego należyta ocena doprowadzi do prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Powyższe wady skutkować musiały uwzględnieniem skarg z uwagi na stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia prawa materialnego przez przedwczesną, bezpodstawną odmowę przyznania świadczeń w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.