III SA/Kr 1611/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Krystyna Kutzner NSA Grażyna Danielec (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. Z. reprezentowanej przez kuratora dla osoby niepełnosprawnej L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Uzasadnienie: W dniu 29 sierpnia 2011 r. P. Z. reprezentowana przez L. Z. - kuratora dla osoby niepełnosprawnej, złożyła wniosek o skierowanie jej do domu pomocy społecznej prowadzonym przez Fundację "A", prowadzonego na zasadach komercyjnych. Decyzją z dnia [...] 2012 r. na podstawie art. 54, art. 59, art. 65 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 16, art 106 ust. 4 art. 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), art. 104 kpa Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N odmówił P. Z. skierowania do Domu Pomocy Społecznej w S k. S prowadzonego przez Fundację "A". Organ ustalił, że P. Z. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu choroby i niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, w związku powyższym przysługuje jej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 i 59 oraz 65 ustawy o pomocy społecznej Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej kieruje daną osobę do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, właściwego dla niej, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Ustawa przewiduje jednak odstępstwo od tej zasady, np. w sytuacji, gdy czas oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej wynosi ponad 3 miesiące. Dodał, że zgodnie z art. 65 ust. 2 w/w ustawy osoby kierowane do domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności należy kierować do tego typu ośrodków prowadzonych przez gminy, powiaty bądź podmioty uprawnione tj. działające na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie w sytuacji braku wolnych miejsc można kierować je do domów pomocy społecznej prowadzonych na zasadach komercyjnych. Wskazał, że w powiecie [...] funkcjonuje dom pomocy społecznej przeznaczony dla osób przewlekle somatycznie chorych w R, ale czas oczekiwania na umieszczenie w tym domu wynosi ponad 3 miesiące. Fundacja "A" nie podpisała odpowiedniego porozumienia z organami samorządu terytorialnego w związku z czym nie jest możliwe skierowanie wnioskodawczyni do domu pomocy społecznej prowadzonego przez w/w Fundację. Jednak istnieje możliwość skierowania wnioskodawczyni do Domu Pomocy Społecznej w B, przeznaczonym dla osób przewlekle somatycznie chorych, który jest najbliżej usytuowany miejsca zamieszkania P. Z. Dom ten posiada wolne miejsca i jest prowadzony przez jednostki samorządu terytorialnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. Z. Odwołująca się podała, że jest osobą schorowaną, nie mogącą samodzielnie funkcjonować, wymagającą całodobowej opieki i wsparcia. Dodała, że jako [...] chce zamieszkać w domu pomocy społecznej, w którym będzie mogła praktykować swoją religię, a to umożliwi jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej "A". Wykonywanie bowiem praktyk religijnych jest dla niej jako osoby niepełnosprawnej bardzo ważne, a dodatkowo chce przybywać w domu w którym będzie akceptowana z uwagi na swe wyznanie. Nadto dodała, że Dom Pomocy Społecznej "A" jest domem dla osób przewlekle somatycznie chorych i jest w stanie zapewnić jej opiekę jakiej wymaga. Podniosła, iż podstawę prawną skierowania jej do wskazywanego domu pomocy społecznej stanowi ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 1989 Nr 89, poz. 155), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej oraz art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Do odwołania zostało załączone pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 września 2010 r., skierowane do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 54 ust. 1, 2, 2a, art. 65 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na treść art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy podał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo ustalono, że P. Z. spełnia przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej, gdyż wymaga całodobowej opieki z powodu choroby i niepełnosprawności, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz nie można zapewnić jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z kolei odnosząc się do art. 65 w/w ustawy podał, że warunkiem koniecznym do możliwości uwzględnienia podania o skierowanie do domu pomocy społecznej, prowadzonym przez podmioty niepubliczne jest brak miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Dodał organ, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, iż organ I instancji podejmował czynności celem poczynienia ustaleń w przedmiocie możliwości umieszczenia P. Z. w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Burmistrz N ustalił, iż istnieje możliwość umieszczenia Odwołującej w Domu Pomocy Społecznej w B i jest to dom dla osób przewlekle somatycznie chorych, posiadający komfortowe pokoje dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Placówka ta jest domem pomocy społecznej odpowiedniego typu, posiadającym wolne miejsca i znajdującym się najbliżej miejsca zamieszkania P. Z., co z kolei wyklucza skierowanie do Domu Pomocy Społecznej "A". Wedle organu odwoławczego zastosowania art. 65 w/w ustawy nie wyłącza powołana w odwołaniu ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancji wolności sumienia i wyznania, z której wynika między innymi prawo do posiadania i korzystania z przedmiotów potrzebnych do uprawiania kultu i praktyk religijnych, oraz uczestniczenia w obrzędach religijnych, wypełnianiu obowiązków religijnych i obchodzenia świąt religijnych (jej art. 2 i art. 4) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego wskazał, że dla oceny prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji znaczenie posiada także kwestia związana z ponoszeniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wynikająca z treści art. 61 w/w ustawy. Za pobyt w domu pomocy odpłatność ponosi mieszkaniec domu do 70% swojego dochodu, a w dalszej kolejności osoby związane do alimentacji. W przypadku, kiedy w taki sposób ustalona odpłatność nie pokrywa kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej, występującą różnicę pokrywa gmina właściwa według miejsca zamieszkania danej osoby (art. 61 ust. 3 pkt 3 ustawy). Na powyższe rozstrzygnięcie P. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie okoliczności sprawy związanych z chęcią odbywania praktyk religijnych, chęcią przebywania wśród współwyznawców, ludzi mających podobne przekonania i wartości. Dodała, że skierowanie jej do Domu Pomocy w B naruszałoby konstytucyjne prawo dotyczące szeroko pojętej wolności religijnej, natomiast powoływanie się przez organ na art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej narusza zasady wolności zagwarantowane Konstytucja RP. Podniosła również, że koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej "A" w S (2 690,00) jest zbliżony do kosztów utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w B (2 699,00), a więc organ administracji nie naraziłby się na zarzut niewłaściwego gospodarowania finansami, przychylając się do wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że bezpodstawne są twierdzenia skarżącej, że żaden dom poza Domem Pomocy Społecznej "A" nie umożliwia mieszkańcom praktykowania wyznania [...] zważywszy na treść przepisy § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, zgodnie z którym w każdym domu musi znajdować się miejsce kultu religijnego zgodnie z wyznaniem mieszkańca domu, jeżeli nie ma on możliwości uczestniczenia w nabożeństwach poza domem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przepis ten ustanawia zasadę, w myśl której właściwy organ pomocy społecznej ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej osoby kierowanej typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania chyba, że termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej przekracza 3 miesiące. W/w unormowanie ustanawia jeszcze jedno wyłączenie. Otóż nie kieruje się osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Przy ocenie, jakie okoliczności sprawy mogą decydować o wyłączeniu powołanej zasady kierować należy się unormowaniem art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazuje ono zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, stanowiąc jednocześnie, że zakres tych usług musi odpowiadać indywidualnym potrzebom osób w nich przebywających (art. 55 ust. 1), ze szczególnym uwzględnieniem wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa mieszkańców domu pomocy społecznej oraz stopnia ich fizycznej i psychicznej sprawności (art. 55 ust. 2). Oznacza to, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji poprzestały jedynie na ustaleniu, że istnieje możliwość umieszczenia skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w B, iż jest to dom dla osób przewlekle, somatycznie chorych, posiadający komfortowe pokoje dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Ustaliły też organy, że dom ten dysponuje wolnymi miejscami i znajduje się najbliżej miejsca zamieszkania P. Z. Powyższe okoliczności wykluczyły, wedle organów orzekających w niniejszej sprawie, możliwość skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej "A". Rzecz jednak w tym, że zarówno organ I jak i II instancji pominęły ocenę, czy wskazywana placówka w pełni odpowiada indywidualnym potrzebom skarżącej w zakresie swobody realizacji przez nią praktyk religijnych. Samo zaś powoływanie się na przepis § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, zgodnie z którym każdy dom ma obowiązek umożliwić jego mieszkańcom zaspokojenie potrzeb religijnych i kulturalnych, w realiach niniejszej sprawy jest niewystarczające. Powyższe wskazuje z kolei na naruszenie przepisu art. 7 kpa, nakazującego organom administracji publicznej uwzględnić tak interes publiczny jak i słuszny interes obywateli. Organy nie dostrzegły również, że według znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 10 sierpnia 2011 r. (k. 62 akt adm.) Zarząd Powiatu [...] zawarł z Fundacją "A", będącą założycielem DPS w S, umowę zlecenia na okres od 1 września 2011 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. na prowadzenie domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i osób przewlekle somatycznie chorych. Wykluczenie zatem możliwości skierowania skarżącej do tego Domu Pomocy Społecznej z tego powodu, że jest on prowadzony przez podmiot niepubliczny, nie może znaleźć akceptacji. W konsekwencji nie można przyjąć, aby zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, podjęte zostały po rozpatrzenia i ocenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Obie te decyzje wydane zostały zatem z naruszeniem art. 77 § 1 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji winien więc zastosować się do podanych powyżej wskazówek, aby nie narazić się na zarzut uchybienia przepisom prawa. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c orzeczono jak w wyroku.