III SA/Kr 1613/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skarg M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2016 r. nr [...] z dnia 19 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji. Ponownie wydanymi dwiema decyzjami z dnia [...] 2016 r. Wójt Gminy odmówił skarżącej M. B. zmiany poprzednio wydanych decyzji dotyczących zasiłku rodzinnego na dwójkę dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tj. decyzji: 1) z [...] 2012 r. Nr [...] za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. 2) z [...] 2014 r., Nr [...] za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. Skarżąca wnioskowała o zmianę tych decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – dalej "k.p.a." powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r, I OPS 15/13, zgodnie z którą dodatek do zasiłku rodzinnego w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwał na każde z tych dzieci. Zdaniem skarżącej powinna była więc otrzymać dwa razy po 400 zł w związku z urodzeniem w trakcie jednego porodu dwójki dzieci (K. i O. B.). W ocenie organu zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) wysokość dodatku – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie została uzależniona od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Tym samym brak było podstaw do zmiany wskazanych decyzji. Były to bowiem tzw. decyzje związane czyli treść tych decyzji została ściśle określona przez prawo i nie mogła zostać zmieniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzjami z 19 września 2016 r. utrzymało w mocy ww. decyzje z [...] 2016 r. Zdaniem Kolegium w sprawie nie miała znaczenia treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r, I OPS 15/13. W ocenie organu odwoławczego uchwała wiązała tylko sądy administracyjne celem ujednolicenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nie miała natomiast bezpośredniego wpływu na organy administracyjne. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 12 k.p.a. poprzez "działanie na szkodę obywatela". Skarżąca podniosła, że po zapoznaniu się z ww. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OPS 15/13 podjętą w składzie siedmiu sędziów, organ miał obowiązek z urzędu przyznać jej należne dodatki. W odpowiedziach Kolegium wniosło o oddalenie skarg podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt III SA/Kr 1613/16 (odmowa zmiany decyzji z [...] 2014 r.) i III 1614/16 (odmowa zmiany decyzji z [...] 2012 r.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 1613/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Obydwie skargi były zasadne. Sąd uchylił obydwie zaskarżone decyzje Kolegium oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji ponieważ błędnie interpretowały art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten dotyczy przyznania dodatku (400 zł) do zasiłku rodzinnego. Organy uważały, że w przypadku porodu mnogiego należy przyznać tylko jeden dodatek, a skarżąca wskazywała, że dodatek powinien przysługiwać na każde z urodzonych dzieci. W istocie więc odmowa zmiany wydanych w tej sprawie decyzji w latach 2012 i w 2014 związana była z faktem, że organy przyjęły, że pierwotne decyzje były prawidłowe, a zmiana decyzji doprowadzałaby do błędnej interpretacji prawa o świadczeniach rodzinnych. Zasadniczo Sąd zgadza się, że zmiana tzw. decyzji związanej (której treść wynika z konkretnych przepisów prawa) nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. - doprowadziłoby to bowiem do wydania nowej (zmienionej) decyzji sprzecznej z przepisami prawa. Jednakże zakaz zmiany decyzji związanej w trybie art. 155 k.p.a., istnieje tylko wtedy, jeżeli pierwotnie wydana decyzja jest zgodna z prawem tzn. w sposób prawidłowy interpretuje "wiążące" ją przepisy prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela więc pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z 29 maja 2015 r., III SA/Kr 200/15 (wyrok dotyczył analogicznego sporu), w którym orzekający ówcześnie sąd odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13 ("Zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 kpa w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem (....). Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ocenie którego wymaga rozważenia, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym".). Z przytoczonych powyżej poglądów wynika, że odmowa zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa w przypadku decyzji nie może być stosowana automatycznie, bez rozważenia, czy pierwotna decyzja o charakterze związanym jest decyzją zgodną prawem. Tylko bowiem w takim przypadku jej zmiana w trybie art. 155 kpa prowadziłaby do stanu sprzeczności z obowiązującym prawem. Natomiast w przypadku, gdy decyzja taka dotknięta jest wadą materialnoprawną lub procesową inną niż wady kwalifikowane, wówczas tryb przewidziany w art. 155 kpa może służyć do jej wzruszenia, czyli zmiany lub uchylenia, skutkiem czego w obrocie będzie pozostawać decyzja niewadliwa lub nastąpi eliminacja z obrotu decyzji wadliwej. W tej sytuacji orzekający w niniejszej sprawie Sąd zweryfikował czy prezentowana przez organy wykładnia ww. art. 10 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych była prawidłowa. Organy wskazywały, że była to wykładnia językowa (powołany przepis stanowi, że: "Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie".) i że powołana przez skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiązała organów, a jedynie sądy administracyjne. W ww. uchwale z 26 czerwca 2014 r, I OPS 15/13 Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniał, że interpretacji art. 10 ust. 2 skutkującej przyznaniem tylko jednego dodatku "...przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci.(...). Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek jest regulowany autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu został przedłużony do 36 miesięcy". W ocenie Sądu argumenty uzasadnienia uchwały są przekonywujące. Orzekający Sąd zasadniczo jest przy tym związany powyższą uchwałą w zakresie interpretacji art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca powinna więc otrzymać dodatek po 400 zł na każde dziecko. Zgodnie bowiem z art. 269§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 741). Orzekający Sąd zaznacza, że organy nie przedstawiły żadnych, nowych argumentów, które uzasadniałyby wniosek o ponowne podjęcie uchwały. Odnosząc się przy tym do argumentacji o niezwiązaniu organów administracyjnych uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu braku wyraźnego w tym zakresie przepisu, Sąd zauważa, że z uwagi na system prawa – taki przepis w procedurze administracyjnej nie jest niezbędny, a wydaje się nawet, że jest niepotrzebny. Związanie (pośrednie) organów administracyjnych uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z faktu, że po wydaniu ostatecznej decyzji wykładnia organów będzie kontrolowana przez sąd, który zgodnie z ww. art. 269§1 Prawa o postępowaniu administracyjnym, albo związany będzie wcześniejszą uchwałą (korzystną lub niekorzystną dla stron), albo zobowiązany będzie (np. w oparciu o nowe argumenty stron) wystąpić o podjęcie ponownej uchwały. Brak wyraźnego przepisu o związaniu organów administracyjnych uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na zachowanie jednolitości orzecznictwa sądów i organów (jeżeli rozstrzygają zgodnie z uchwałą), ale też pozwala na zachowanie prawa do sądu. Strona może bowiem przedstawić argumenty nierozważane przy podejmowaniu pierwotnej uchwały, co skłoni orzekający skład do wystąpienia o ponowną uchwałę. Sąd zauważa również, że zmianie obu ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie stała na przeszkodzie okoliczność, że wniosek o zmianę został złożony po upływie okresów wypłaty zasiłków na podstawie pierwszej z decyzji tj. decyzji z [...] 2012 r. za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r, II OSK 2468/14 – wyrok dotyczył odmowy zmiany decyzji terminu nasadzeń następczych na wniosek złożony po upływie tego terminu) zwraca się uwagę na niemożliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po wygaśnięciu decyzji. Jeżeli po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Niemniej jednak pogląd ten nie jest adekwatny do sytuacji faktycznej skarżącej. Przyznane jej dodatki do zasiłków rodzinnych nie wygasają z upływem okresu wskazanego w decyzji. Gdyby tak było, to skarżąca nie mogłaby się domagać po upływie okresu zasiłkowego zapłaty przyznanych, a faktycznie niewypłaconych jej kwot. Podstawą prawa do dodatku jest bowiem przepis prawa materialnego (ww. art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a obowiązujące przepisy nie określają ani terminu przedawnienia prawa do żądania ich wypłaty, ani skutków opóźnienia wypłat zasiłków (tu: dodatku do zasiłku). Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia te wypłaca się nie później niż do ostatniego dnia miesiąca, za który przyznane zostało świadczenie rodzinne (ust.1). Natomiast w przypadku złożenia wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych po 10 dniu miesiąca, świadczenia rodzinne za dany miesiąc wypłaca się najpóźniej do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek. Brak przepisów dotyczących skutków opóźniania się z wypłatami powoduje m.in. nienaliczanie odsetek za zwłokę lub opóźnienie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lutego 2010 r., II SA/Rz 964/09). Jedynym przepisem ograniczającym czasowo uprawnienia do zasiłku jest art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jest to termin zawity, co oznacza, że po okresie zasiłkowym (od 1 października do 30 listopada następnego roku) nie można wnosić o przyznanie prawa do świadczenia za okres, który już upłynął (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2015 r., IV SA/Gl 1042/15 i powołane tam orzecznictwo). Nie należy jednak mylić terminów na złożenie wniosku o "ustalenie prawa do świadczenia" z terminem do żądania jego spełnienia. Gdyby terminy te były tożsame to w przypadku opóźnień w wypłacie, przekraczających okres zasiłkowy, organ mógłby powołać się na przedawnienie. W rozpoznawanej sprawie prawo do świadczeń niewątpliwie zostało ustalone przed upływem okresów zasiłkowych (w obu decyzjach dodatek przyznano w sposób wyraźny na K. i O. B.), błędnie natomiast została określona wysokość dodatku do zasiłków rodzinnych. Skarżąca nie utraciła więc uprawnienia do żądania zmiany decyzji w zakresie określenia wymiaru dodatku do zasiłku rodzinnego, nawet jeżeli jej wniosek został złożony po upływie okresu zasiłkowego określonego w pierwotnej decyzji. Czym innym jest termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, o czym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a czym innym jest termin określenia wysokości tych świadczeń. Możliwe jest więc wzruszenie decyzji ostatecznej w tym zakresie (w tym zmiana wysokości świadczeń w trybie art. 155 k.p.a.) na wniosek złożony nawet po upływie okresu zasiłkowego wskazanego w decyzji. Organy odmawiając zmiany pierwotnych decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej naruszyły art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 155 k.p.a – dokonując ich błędnej wykładni. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd połączył sprawy obu skarg na zasadzie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie obydwie skargi ze względu na osobę skarżącej oraz stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.