III SA/Kr 1614/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2015 r. nr [...], z dnia 23 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. S. – T. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoich decyzjach z dnia 23 października 2015, działając na podstawie art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło odpowiednio: - w decyzji znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] 2015 r., nr [...] (znak sprawy: [...]), wydanej z upoważnienia przez Prezydenta Miasta odmawiającej G. P. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 16 dni czerwca 2015 r., - w decyzji znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] 2015 r., nr [...] (znak sprawy: [...]), wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta odmawiającej G. P. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na czynsz za hotel. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy oraz innych dowodów ustalonych przez organ pierwszej instancji wynika, że G. P., ma 62 lata, jest osobą rozwiedzioną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z dwoma synami – J. i P. posiada ograniczony kontakt. Ponadto starszy brat, ciężko chory zamieszkuje w L, a młodszy w G. Strona obecnie od kliku lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym przy os. Z w K. W wywiadzie środowiskowym (przeprowadzonym w dniu 3 czerwca 2015 r.) wskazano, że dochód G. P. wynosił 529 zł i nie przekraczał kwoty 542 zł, czyli kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określony w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Na dochód strony składał się zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Dotychczas głównymi wydatkami G. P. była opłata za 1-osobowy pokój w hotelu pracowniczym w kwocie 400 zł (w poprzednich miesiącach po 620 zł). G. P. mieszka w hotelu pracowniczym, gdzie wynajmuje pokój z ogólnodostępną kuchnią i łazienką. Strona otrzymuje pomoc od znajomego w formie żywności oraz pomoc socjalną od Arcybractwa [...] (400 zł w maju 2015 r.). Z informacji przekazanych przez stronę wynika, że sprawa o alimenty od dzieci została umorzona. Organ odwoławczy podniósł, że pomoc finansowa, o której przyznanie wnioskuje G. P. udzielana jest na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.). W myśl przepisu art. 39 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, formułuje art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód obecnie nie przekracza 542 zł, w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności takich jak m.in. niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Wskazano, że "Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu jest niepodpisanie kontraktu socjalnego" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1537/09). Mając powyższe na uwadze w dniu 15 czerwca 2015 r. telefonicznie wezwano stronę do zgłoszenia się do pracownika socjalnego w sprawie ponownego zapoznania się z propozycją projektu kontraktu socjalnego, celem wypracowania sposobu współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Pomimo prób organu pierwszej instancji do nakłonienia strony, do zawarcia takiego kontraktu nie doszło. Kolegium wskazało również, że art. 12 cyt. ustawy stanowi, iż "w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia". Odwołano się do uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., III SA/Kr 1003/09 oddalającego skargę strony na decyzję SKO z dnia 25 sierpnia 2009 r. w przedmiocie zasiłku celowego, gdzie wskazano, że G. P. posiada zasoby majątkowe, tj. 3 lokale mieszkalne w L, w oparciu o które byłby w stanie przezwyciężyć swoje trudności życiowe. Zaproponowano stronie sprzedaż nieruchomości, w oparciu o które mógłby uregulować zaległości alimentacyjne oraz kupić sobie mieszkanie. Niemniej strona stanęła na stanowisku, że sprzedaż lokali w L nie zapewni standardu, jakiego by oczekiwała. Organ pierwszej instancji w oparciu o informacje wynikające z poprzednio rozpoznawanych spraw ustalił, że G. P. posiada wykształcenie techniczne, w przeszłości wykonywał pracę asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego, a teraz bezzasadnie wykazuje bierną postawę na rynku pracy, pomimo, że mógłby pracować w warunkach pracy chronionej. G. P. nie poszukuje pracy twierdząc, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia oraz twierdzi, że ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych dyskwalifikuje go do podjęcia zatrudnienia. Tymczasem w oparciu o powołaną wyżej ustawę odwołujący się jest osobą zdolną do wykonywania zatrudnienia na stanowisku pracy przystosowanym odpowiednio do potrzeb i możliwości wynikających z niepełnosprawności. Wykazano, że G. P. od lat nie zmienia swojej postawy i nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jego aktywność sprowadza się do pisania podań z żądaniem udzielenia mu pomocy w różnej formie. Niezależnie od powyższych uwag, Kolegium zwróciło także uwagę na fakt, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie potrzeby finansowe potrzebujących mogą zostać zaspokojone. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, badał ogólną sytuację wnioskodawcy zgodnie z zasadą określoną w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, która stwierdza, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Skargi na powyższe decyzje złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. P. zaskarżył w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący opisał swoją trudną sytuację zdrowotną, osobistą i dochodową. Przedstawił również swoje zasługi jako wieloletniego czołowego działacza podziemnej Solidarności i stwierdził, że w związku z tą działalnością jest od wielu już lat prześladowany przez komunistów i byłych komunistów. Skarżący opisał również swoje niezadowolenie z pracy pracowników organów obydwu instancji. Wskazał, że Państwo nie zapewnia minimum pomocy osobom niepełnosprawnym, a kontraktu socjalnego, który w sposób rażący łamie prawo materialne i procesowe nie można podpisać. Sprzedaż nieruchomości w L nie wystarczyłaby na spłatę długu alimentacyjnego i kupno nowego mieszkania, a ponadto wbrew twierdzeniom organu skarżący nigdy nie twierdził, że sprzedaż lokalu w L nie zapewni standardu, jakiego by oczekiwał. Ponadto, zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej można nie udzielić pomocy tylko osobie bezrobotnej, która nie podejmuje pracy, a skarżący jako osoba ze stwierdzonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności nie jest osobą bezrobotną zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i zapobieganiu bezrobociu. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd połączył sprawy ze wskazanych wyżej skarg na zasadzie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie skargi ze względu na osobę skarżącego oraz stan faktyczny i istotę spornych zagadnień pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonych decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonych rozstrzygnięć. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie były wskazane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków celowych na wskazane przez skarżącego potrzeby. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się ona znalazła w celu umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Z tego względu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Przepis ten – jak wynika z jego treści – nie wskazuje na obowiązek współdziałania z organem wyłącznie osób bezrobotnych, jak nietrafnie wskazuje skarżący w skargach do sądu. W sprawach zakończonych zaskarżonymi decyzjami organy administracji obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy socjalnej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Bezsporny jest w sprawie fakt, że skarżący otrzymał od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego, jednak odmówił jego podpisania. Sąd nie stwierdził, aby projekt kontraktu naruszał – jak utrzymuje skarżący - prawo materialne i procesowe. Skarżący będący osobą zorientowaną w regulacjach prawnych dotyczących pomocy społecznej, nie precyzuje przy tym charakteru tego naruszenia, ani przepisów, które w tym zakresie miałyby być przez organ naruszone. Stanowiło to w realiach rozpoznawanych spraw przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej i uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej. Jak podkreśla się w orzeczeniach NSA – zapadłych w sprawach ze skarg kasacyjnych G. P. - bierna lub roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a szczególnym przypadkiem braku współdziałania jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 wskazanej ustawy (wyroki NSA z dnia 30 grudnia 2015 r.: I OSK 1685/15, I OSK 1236/14, I OSK 432/15). W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji – w nawiązaniu do ustaleń organu pierwszej instancji - wykazano wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów oraz posiadanych przez niego nieruchomości. Zestawienie to uzasadnia wniosek, że zaistniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń również w oparciu o treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym "W przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia". Bezsporne w sprawie jest, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w L. Niezależnie od przesłanki braku współdziałania, organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych na wskazywane przez niego potrzeby, w tym m.in. na dofinansowanie opłat za hotel, skarżący jest bowiem właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. Sądowi znane jest z urzędu stanowisko skarżącego – w związku z rozpoznawaniem licznych jego skarg – że budynek w L jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania, ale ten argument jest nieprzekonujący, skoro w budynku tym mieszkają lokatorzy. Istotą zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Wykładnia przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia żadnych wątpliwości, że to w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznane świadczenia w formie zasiłku celowego. W przypadku skarżącego nie może być mowy o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o którym była mowa na wstępie przesądza bowiem, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, to jest ona w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/09 w sprawie analogicznej jak przedmiotowa, ale dotyczącej innego okresu. Zdaniem Sądu, organ wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniały odmowę przyznania tych świadczeń. Skarżący w pismach do organów i w skargach do WSA w Krakowie jednoznacznie potwierdza, że wie, jakiej aktywności z jego strony wymagają organy odnośnie do podjęcia współdziałania w zakresie rozwiązywania jego trudnej sytuacji życiowej co do zawarcia kontraktu socjalnego. Bezsporne w sprawie jest, że od 2010 r. MOPS dążył do zaktywizowania skarżącego w pokonywaniu życiowych trudności i wskazywał mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Należy zauważyć, że obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, chociaż przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jedną z tych form jest kontrakt socjalny. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, m.in. odmowa zawarcia kontraktu socjalnego mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odmowę zawarcia kontraktu socjalnego należy uznać za szczególny przypadek braku współdziałania. Zgodnie z art. 108 ust. 1 cytowanej ustawy w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje. Zdaniem Sądu, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń, zwłaszcza że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, udostępniając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się on znajduje. Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. Sąd w niniejszych sprawie w pełni podziela dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w tej kwestii. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (np. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r., I OSK 674/11, LEX nr 1149416, z dnia 22 listopada 2011 r., I OSK 673/11, LEX nr 1149415). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., I OSK 675/11, LEX nr 1068526). Aby zatem ten ostateczny kształt kontraktu, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 ustawy o pomocy społecznej skarżący nie spełnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach dotyczących spraw skarżącego G. P. wielokrotnie zwracał skarżącemu uwagę na obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu swojej sytuacji (m.in. w wyrokach z dnia 9 grudnia 2013 r., III SA/Kr 424/13 oraz III SA/Kr 555/13; w wyroku z dnia 13 października 2014 r., III SA/Kr 1008/13). Mając powyższe na uwadze Sąd, po dokonaniu analizy dokumentacji zawartej w aktach sprawy ocenił, że w niniejszych sprawach organy wystarczająco wykazały przywoływany w uzasadnieniach wszystkich zaskarżonych decyzji zarzut braku współpracy skarżącego. Organy nie kwestionują, że sytuacja materialna skarżącego i jego stan zdrowia są złe. Zdaniem Sądu organy były jednak w pełni uprawnione do domagania się od skarżącego współpracy, a brak tej współpracy zasadnie potraktowały jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Powiązana z powyższą pozostaje argumentacja skarżącego, że MOPS pomija ustawę o zatrudnieniu i zapobieganiu bezrobociu i dobrze wie, że jako osoba niepełnosprawna o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności otrzymująca stały zasiłek nie jest w myśl tej ustawy osobą niepełnosprawną bezrobotną (dotyczy to osób z lekkim stopniem niepełnosprawności). Należy podnieść, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz.U z 2015 r., poz. 149) zawiera ustawową definicję bezrobotnego, od którego to statusu uzależnia możliwość korzystania z instytucji w tej ustawie przewidzianych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i tej ustawy: "ilekroć w ustawie jest mowa o: bezrobotnym – oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego". Zdaniem Sądu jeżeli zatem skarżący uznał, że będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta, przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, posiadanym wykształceniu wyższym wskazuje, że skarżący nie zamierza rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie. Zasadniczym bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia. Nie jest też możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 ustawy o pomocy społecznej sytuacja, w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej nie chce, wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać posiadanej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką postawę zajmuje skarżący, o czym świadczy argumentacja, że organ proponuje sprzedaż lokalu w L, co i tak nie wystarczyłoby na spłatę długu alimentacyjnego i kupno nowego mieszkania. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednakże zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Odnośnie do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zdarzeń, które w jego ocenie stanowiły przyczynę jego obecnej trudnej sytuacji należy podkreślić, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania czy rekompensaty w powszechnym tego słowa znaczeniu. Przesłanki przyznania świadczeń określa ustawa o pomocy społecznej, a organy świadczące pomoc społeczną są uprawnione i jednocześnie zobowiązane do ich stosowania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Przyznanie świadczeń w oparciu o przesłanki pozaustawowe stanowiłoby naruszenie prawa. Fakt, że skarżący jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz był działaczem Solidarności, w tym działaczem odznaczonym Krzyżem Wolności i Solidarności, nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w niniejszych sprawach. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o którym była mowa na wstępie przesądza bowiem, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej (legitymuje się bowiem prawem własności do lokalu mieszkalnego), jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności i możliwości, więc nie może korzystać z pomocy społecznej. Nie było również podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 16 dni czerwca 2015 r. Potrzeba ta jest wprawdzie ściśle związana z podstawami egzystencji człowieka, nie zwalnia jednak wnioskodawcy od obowiązku współdziałania z organem. Odmawiając przyznania tego rodzaju świadczenia, Prezydent Miasta uwzględniając na bieżąco potrzeby skarżącego związane z jego sytuacją zdrowotną oraz podkreślając odrębność i wyjątkowość każdej sprawy administracyjnej przyznał mu jednocześnie decyzjami z dnia [...] 2015 r. zasiłek okresowy od dnia 1 czerwca 2015 r. na stałe w wysokości 20 zł miesięcznie, zasiłek celowy na leki w kwocie 80 zł, zasiłek celowy na zakup środków czystości w kwocie 50 zł oraz zasiłek celowy na zakup odzieży w kwocie 70 zł. Mając to na uwadze, jak również fakt, że skarżący otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie, pomoc od znajomego w formie żywności oraz pomoc socjalną od Arcybractwa [...] (400 zł w maju 2015 r.), należy stwierdzić, że również odmowa zasiłku celowego na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 16 dni czerwca 2015 r. – obok odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na czynsz za hotel, stanowiła prawidłowe działanie organu w ramach upoważnienia do uznania znajdującego podstawę w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skarżącego okazały się bezzasadne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone decyzje zostały dotknięte innymi niż powołane przez skarżącego wadami, które mogłyby uzasadnić ich uchylenie. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wobec powyższego skargi oddalono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika przyznanego skarżącemu w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem regulacji dotyczących wysokości tego wynagrodzenia zawartych w § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461) mając na uwadze nakład pracy pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie.