III SA/Kr 163/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie NSA Wiesław Kisiel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] M. O. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2004r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że M. M. był zatrudniony w okresie 1961-74 w Zakładach Metali [...] na różnych stanowiskach pracy, na których nie przeprowadzano badań natężenia hałasu, w okresie zaś 1974-1982 jako kierowca taboru autobusowego w MPK w [...], a następnie w Międzygminnym Zakładzie Komunikacyjnym sp. z o.o. w [...] w okresie [...].1985-[...].1985 jako mechanik samochodowy, w okresie zaś [...].1985 do [...].1999 jako kierowca autobusu. W okresie zatrudnienia w MPK nie przeprowadzano badań środowiska pracy, natomiast na podstawie badań z 1998 i 2003r. organ stwierdził, że w MZK w [...] występował hałas, ale nie przekraczający normatywów higienicznych. M. M. był badany w 2003r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które rozpoznały uszkodzenie słuchu, jednakże stwierdziły brak związku przyczynowego z uwagi na brak narażenia na hałas ponadnormatywny oraz z uwagi na przekroczenie okresu 2 lat o d ustania narażenia. Nie stwierdzono zatem schorzenia zawodowego słuchu. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u M. M. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Sądu Administracyjnego M. M. zakwestionował badania środowiska pracy z roku 1998 i 2003, albowiem w tym czasie już w tym zakładzie nie pracował, a autobusy którymi jeździł były stare. Podniósł też, że w 1999r. odchodził mając stwierdzony trwały ubytek słuchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że badanie środowiska pracy przeprowadzono wprawdzie już po zakończeniu pracy skarżącego, ale do badania użyto autobusów wyprodukowanych w roku 1988 i 1990, a więc takich, jakimi kierował skarżący. Podniesiono też, że okoliczność, o której wspomina skarżący, jakoby odchodząc z pracy w roku 1999 miał już stwierdzone uszkodzenie słuchu nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 21 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, występujący w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Należy zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Niezgodny z prawem jest argument powołany w orzeczeniach lekarskich jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Powołany argument o braku przekroczenia norm hałasu jest tym bardziej nieuzasadniony, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uznał, że praca w charakterze kierowcy autobusu odbywała się w narażeniu na hałas i jednocześnie podkreślił, że nie przeprowadzano badań środowiska pracy w okresie pracy skarżącego. Niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania badań nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. Za przedwczesny uznać też należy drugi z argumentów powołanych jako uzasadnienie braku zawodowego charakteru stwierdzanego uszkodzenia słuchu, tj. argument dot. upływu ponad dwóch lat od ustania narażenia. Informacje co do wcześniejszego stanu zdrowia skarżącego, którymi dysponowali orzekający w niniejszej sprawie biegli, nie były pełne. Naruszono więc jedną z najistotniejszych zasad dotyczących postępowania w sprawie chorób zawodowych, a mianowicie zasadę wynikającą z §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Wszelkie ustalenia organu administracyjnego dotyczące przebiegu pracy i warunków szkodliwych oraz dokumentacja dotycząca jego stanu zdrowia powinny być zatem znane orzekającym w sprawie biegłym lekarzom i dopiero na ich podstawie możliwe jest wydanie orzeczenia lekarskiego. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący przedłożył przed sądem dokumenty dotyczące stwierdzanego u niego schorzenia słuchu, pochodzące sprzed daty wydania decyzji, tj. kartę chorobową z wynikiem badania laryngologicznego z [...].1998r. oraz wypis treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...].1999r. Do dokumentów tych nie odnoszą się jednak w sposób wyraźny i jednoznaczny ani biegli lekarze w swoich orzeczeniach, nie ustosunkowano się do nich także w zaskarżonej decyzji. Jako przedwczesny należy zatem uznać powołany w zaskarżonej decyzji (a wcześniej w orzeczeniu lekarskim INP w [...]) argument upływu ponad dwóch lat między zakończeniem pracy a stwierdzeniem schorzenia słuchu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien dokonać szczegółowej oceny dokumentacji lekarskiej przedłożonej przez skarżącego w celu jednoznacznego ustalenia, czy w chwili zakończenia pracy schorzenie słuchu u niego wówczas rozpoznawane miało cechy schorzenia zawodowego. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.