III SA/Kr 1638/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Hanna Knysiak - Molczyk (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach: pismem z dnia 30 maja 2014 r. B. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku ze sprawowaną przez siebie opieką nad E. K. (ojcem), legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] 2014 r., Burmistrz odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad E. K. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz wskazał, że na podstawie decyzji nr [...] Burmistrza z dnia [...] 2011 r. skarżący nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia bezterminowo od 1 czerwca 2011 r. w związku z opieką nad swoim ojcem i utracił to prawo z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ uznał, że sytuacja rodzinna skarżącego nie pozwala na ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, bowiem współmałżonek ojca skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stoi w sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że jego matka nie może sprawować opieki nad swoim mężem, gdyż sama jest osobą niedołężną i wymaga opieki. Skarżący wskazał, że stan zdrowia jego matki ulega systematycznemu pogorszeniu, stąd oboje małżonkowie – rodzice skarżącego - wymagają jego stałej opieki, bez której obecnie nie są w stanie funkcjonować. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza. Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania prawa do ww. świadczenia, z uwagi na fakt, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie wprowadziła nowego uregulowania kwestii możliwości uzyskania zasiłku dla opiekuna przez dzieci osób wymagających opieki, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, odsyłając w tym zakresie do uregulowania zawartego w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak zatem ustalił organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, E. K. pozostaje w związku małżeńskim z H. K., która z kolei nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest więc spełniona w niniejszym przypadku ustawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Pismem z dnia 1 września 2014 r. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie skarżącego organy niedokładnie wyjaśniły istniejący stan faktyczny oraz naruszyły przepisy ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżący podkreślił, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jego matki pochodzi sprzed wielu lat i jest z pewnością nieaktualne z uwagi na jej narastające problemy zdrowotne. Do skargi dołączono dokumentację medyczną matki skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z bezspornych ustaleń organów administracji wynika, że skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem E. K. Do wniosku skarżący załączył m.in. oświadczenie, że jego rodzice pozostają w związku małżeńskim, ojciec ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, natomiast matka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest również, że decyzją Burmistrza skarżący miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem bezterminowo od 1 czerwca 2011 r. i utracił prawo do pobierania tego świadczenia z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zauważa, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567). Art. 1 tej ustawy określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskazano, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z wyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna uzależnione jest od spełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Organ pierwszej instancji, a za nim również Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznały, że skoro ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych mogłaby pobierać jedynie jego żona, a skarżący jedynie pod warunkiem, że żona ojca skarżącego legitymowałaby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji skarżący nie spełnił przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna. Należy w tym miejscu zauważyć, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), stwierdzającego że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, co wyraźnie wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl). W uzasadnieniu ww. orzeczenia Trybunał wskazał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. Jak już powyżej podniesiono, w rozpatrywanej sprawie organy odmówiły skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku z przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić jednak należy, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem zostało przyznane skarżącemu od dnia 1 czerwca 2011 r. bezterminowo, a wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją art. 11 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Trybunał w uzasadnieniu wyroku sygn. akt K 27/13 uznał rozwiązania przyjęte w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednak zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14 - dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując zatem za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Zatem, jeżeli beneficjent do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją ostateczną, ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad osobą niepełnosprawną, to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować przyjętej wcześniej w takim samym stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne, a dopiero wtórnie jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa przyznania prawa do zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, niweczy w rezultacie wskazania wyroku w sprawie o sygn. K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Burmistrz decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem bezterminowo. Prawo do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy niezgodnego z Konstytucją art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zatem skoro organ wcześniejszą decyzją przyznał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to rozpoznając obecnie jego wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym nie sposób uznać, że skarżący tych przesłanek nie spełnia. Rozpatrując wniosek skarżącego organy powinny mieć na uwadze rekompensacyjny charakter zasiłku dla opiekuna oraz fakt, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący utracił nie z powodu wadliwości decyzji, którą przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne, a tylko i wyłącznie na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, które wygasiły wszystkie przyznane świadczenia pielęgnacyjne. Pamiętać bowiem należy, że zasiłek dla opiekuna miał zrekompensować słusznie nabyte prawo do świadczeń rodzinnych, utracone na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny z ustawą zasadniczą. W konsekwencji, skoro zostało już wcześniej ocenione, że w okresie o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów skarżąca spełniła warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to nieuprawnionym była odmienna ocena tych samych przesłanek w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a stosując art. 135 p.p.s.a. zastosował ten sam środek w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.