III SA/Kr 1638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. R., J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 września 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2015 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności na wniosek J. R. i L. R. - dalej skarżących - decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2010 r. nr [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w S stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 127 § 3, 138 § 1 pkt 1, 156 § 1 pkt 2 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia [...] 2009 r. wszczął na wniosek A. J. i J. J. postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia granic nieruchomości położonej w S stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] objętą księgą wieczystą [...] własności J. J. i A. J. z działką nr [...] objętą księgą wieczystą [...] własności J. R. i L. R. oraz działką nr [...] objętą księgą wieczystą o nr [...] własności S. W. Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 12 lutego 2010 r., że A. J. i J. J. złożyli wniosek o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] organ umorzył na podstawie przepisu art. 61 i 105 § 1 i 2 Kpa postępowanie rozgraniczeniowe, wskazując, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość umorzenia, to jest brak sprzeciwu stron postępowania oraz niesprzeczność z interesem społecznym. Powyższa decyzja została odebrana przez skarżących w dniu 9 marca 2010 r. Skarżący wnieśli w dniu 22 grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] 2010 r. umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. W treści wniosku zarzucili decyzji, że została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 § 2 kpa w zw. z art. 61 Kpa poprzez uznanie, że wnioskodawcom postępowania rozgraniczeniowego przysługuje prawo do "anulowania" postępowania rozgraniczeniowego. Podnieśli ponadto szereg zarzutów związanych z postępowaniem rozgraniczeniowym. Zdaniem skarżących postępowanie rozgraniczeniowe miało na celu bezprawne doprowadzenie do podziału stanowiącej ich własność nieruchomości, przeniesienie ich na J. J. i A. J. Zdaniem skarżących istniały przeszkody w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego polegające na braku tytułu własności do działek o nr [...] i [...], nieważności aktu własności ziemi z dnia 17 września 1974 r. nr [...] oraz istnieniu ostrzeżenia w księdze wieczystej o nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmówiło uwzględnienia wniosku skarżących. Kolegium rozpoznało wniosek skarżących zgodnie z przepisem art. 156 § 1 Kpa pkt 2 stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie praw może dotyczyć zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Kolegium nie dopatrzyło się opisanych cech rażącego naruszenia prawa w kwestionowanym przez skarżących rozstrzygnięciu. Organ wskazał, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło zgodnie z treścią art. 61 § 1 Kpa oraz przepisem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520), które stanowią, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony. Wobec cofnięcia przez J. J. oraz A. J. wniosku o rozgraniczenie, organ zgodnie z treścią art. 105 § 2 Kpa zawiadomił występujące w sprawie strony postępowania o złożonym wniosku, pouczając strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zakreślając 7 – dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu. Strony nie wniosły sprzeciwu, wobec czego organ na podstawie przepisu art. 105 § 2 kpa wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego. Organ wskazał, że umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kpa pozostawione jest uznaniu organu, z tym, że występuje w sprawie bezprzedmiotowość względna z tego względu, że odnoszona jest do treści żądania strony, które było podstawą wszczęcia postępowania. Strona postępowania odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku, ale nie oznacza to, że interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć. Organ podsumował, że kwestionowana przez skarżących decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego jest zgodna z prawem. Skarżący wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucili w treści wniosku, że decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego została wydana z naruszeniem przepisu art. 10 Kpa, gdyż została wydana przed upływem terminu zakreślonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie wyjaśniania, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania na zasadzie przepisu art. 105 § 1 Kpa z powodu zawarcia ugody w postępowaniu wszczętym w 2008 r. w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami sąsiednimi, z naruszeniem przepisu art. 105 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, że umorzenie postępowania nastąpiło na wniosek stron, z naruszeniem art. 142 i 304 § 2 Kpk poprzez zaniechanie obowiązku zgłoszenia organom ścigania nadużyć popełnionych przez Burmistrza Miasta i Gminy oraz uprawnionego geodetę W. S. Jednocześnie skarżący zażądali przeprowadzenia dowodu z akt postępowania sprawy rozgraniczeniowej oznaczonej nr [...] z operatu pomiarów kontrolnych przeprowadzonych przez geodetę na działce nr [...] w dniu 17 czerwca 2008 r., a także przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie wskazanych świadków. Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę przyjęło, iż decyzja o umorzeniu przeprowadzonego na wniosek A. J. i J. J. postępowania rozgraniczeniowego nie jest wbrew twierdzeniom skarżących obarczona wymienionymi w przepisie art. 156 § 1 Kpa wadami, w szczególności akcentowanymi przez skarżących jako proceduralne. Organ ocenił zarzuty skarżących jako nie mające rażącego charakteru oraz nie pozostające w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Wskazano bliżej, że rażące naruszenie przepisów postępowania polega na wydaniu decyzji bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów albo na wydaniu decyzji bez przeprowadzenia dowodów w sprawie obligatoryjnych, natomiast przypadki te nie miały miejsca w sprawie. Organ wskazał, że w postepowaniu nadzwyczajnym nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego, w tym niedopuszczalne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Podkreślono, że organ, prowadząc postępowanie w trybie przepisu art. 156 § 1 kpa, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nie może, jak w postępowaniu zwykłym, badać sprawy, której przedmiotem było rozgraniczenie nieruchomości i w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego merytorycznie orzekać w sprawie. Ustosunkowując się do nierozstrzygnięcia kwestii umorzenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa (z urzędu) organ wskazał, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy umorzeniem postępowania na mocy art. 105 § 2 Kpa a art. 105 § 1 Kpa, gdyż rezultatem tych dwóch trybów jest bezprzedmiotowość postępowania. Odnosząc się do ogólnie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postepowania: nieprawidłowości działania organu I instancji, niezawiadomienia prokuratury, czy naruszenia przepisu art. 10 Kpa organ ocenił je jako pozostające bez wpływu na ocenę skarżonej decyzji. W ocenie organu nie maja charakteru oczywistych naruszeń prawa o charakterze materialnym czy doniosłych naruszeń proceduralnych. Natomiast w trybie weryfikacji decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego organ nie jest kompetentny do oceny opisywanych przez skarżących zachowań pod kątem prawnokarnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. R. i J. R. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie. W treści skargi znalazły się zarzuty tożsame z zarzutami wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – p.p.s.a. (Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skargę należało oddalić. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania nadzwyczajnego opartego na przepisach art. 156 do 159 Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. L. R. i J. R. zainicjowali pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza i Miasta Gminy z dnia [...] 2010 r. nr [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w S stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. J. i J. J. Stwierdza to postanowienie z dnia [...] 2009 r. Wobec natomiast złożenia przez te osoby wniosku o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, o czym skarżący zostali zawiadomieni i nie złożyli sprzeciwu – organ umorzył postępowanie rozgraniczeniowe postanowieniem z dnia [...] 2010 r. na podstawie przepisu art. 105 § 1 i 2 Kpa. Przepis art. 156 Kpa wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc, że § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2.3) Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący domagali się uznania, że decyzja z dnia [...] 2010 r. obarczona jest wadą nieważności wynikającą z rażącego naruszenia przez Burmistrza Miasta i Gminy przepisów postępowania. Analiza przedstawionych w toku sprawy twierdzeń skarżących prowadzi do konstatacji, że w gruncie rzeczy uczynili przedmiotem zarzutów nie tylko decyzję z dnia [...] 2010 r., która umarzała postępowanie rozgraniczeniowe, lecz także zasadność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Orzekający w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał uporządkowania podniesionych zarzutów i odniósł je wyłącznie do decyzji z dnia [...] 2010 r. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z 29.06.1999 r. sygn. akt IV SA 1889/97 Legalis). W ocenie Sądu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa wad kwalifikujących ją jako nieważną. W sposób szczególny organ rozstrzygał sprawę względem przesłanki z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na próbę wykazania przez stronę skarżącą, że decyzja z dnia [...] 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i to noszących znamiona "rażącego naruszenia prawa". Dokonując wykładni tej przesłanki należy podnieść, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiające wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Można o nim mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17.04.1996 r. sygn. akt III SA 565/95, BS 1997, Nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wówczas, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania. O kwalifikacji naruszenia jako rażącego decyduje skutek naruszenia. Jeśli jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności to dane naruszenie jest "rażącym naruszeniem prawa" (por. wyrok NSA z 27.5.1988 r. sygn. akt IV SA 23-28/88 GAP 1989, Nr 13, s. 43). Przykładami rażącego naruszenia prawa formalnego jest brak prawidłowego powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa bez uzyskania zgody stron czy zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej. Powyższe uwagi natury ogólnej należy uzupełnić o stwierdzenie, że nie każde stwierdzone w ramach nadzwyczajnej kontroli decyzji naruszenie przepisów prawa będzie prowadzić do rozstrzygnięcia zgodnie z przepisem art. 156 Kpa. Decyzja z dnia [....] 2010 r. została wydana na podstawie przepisu art. 105 § 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis ten przewiduje fakultatywność rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia, niemniej rozstrzygnięcie jest uzależnione od złożenia wniosku o umorzenie przez stronę, która zażądała uprzednio wszczęcia postępowania. Te warunek został w sprawie spełniony, gdyż wniosek o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego złożyli A. J. i J. J. – inicjatorzy postępowania rozgraniczeniowego. Wbrew twierdzeniom skarżących organ nie miał obowiązku rozpatrzyć jednocześnie kwestii umorzenia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego, które ma miejsce, gdy postępowanie staje się w części lub w całości bezprzedmiotowe. Wskazanie w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] 2010 r. również przepisu art. 105 § 1 w kontekście uzasadnienia decyzji nie stanowi o "rażącym naruszeniu prawa". Skarżący jako strony zostali powiadomieni zgodnie z treścią ww. przepisu o złożonym wniosku o umorzenie postępowania. Odebrali zawiadomienie w dniu 19 lutego 2010 r. i w wyznaczonym terminie 7 dni od daty odebrania zawiadomienia nie zgłosili sprzeciwu wobec wniosku o umorzenie. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja o umorzeniu zapadła w dniu 5 marca 2010 r., już po upływie terminu wyznaczonego na złożenie sprzeciwu, zatem nie można wbrew treści skargi czynić zarzutu naruszenia w tym względzie przepisów postępowania. Organ zgodnie z przepisem art. 105 § 1 pkt 2 kpa rozważył, czy umorzenie zgodne będzie z interesem społecznym, nie znajdując w tym względzie przeciwskazań. Decyzja z dnia [...] 2010 r. została skutecznie doręczona skarżącym. Zarzuty skarżących dotyczące zasadności zainicjowanego przez J. J. i A. J. postępowania rozgraniczeniowego i ewentualnych przeszkód w jego przeprowadzeniu nie mogły stanowić kanwy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą bezpośrednio decyzji z dnia [...] 2010 r. Podobnie zarzuty natury prawnokarnej. Należy przyjąć, że decyzja z dnia [...] 2010 r. została wydana z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego oraz, że zostały spełnione przesłanki do jej wydania określone przepisem art. 105 § 2 Kpa, zatem nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z tego względu skarga L. R. oraz J. R. podlega na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.