III SA/Kr 164/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dąbek spr., Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel, AWSA Kazimierz Bandarzewski, Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Specjalistycznej Opieki Medycznej "M." sp. z o.o. w K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 15 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie opinii I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...].11.2005 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. stwierdził, że pomieszczenie Niepublicznego Zakładu Specjalistycznej Opieki Medycznej "M." sp. z o.o. nie spełnia wymagań higieniczno-zdrowotnych do wykonywania badań endoskopowych przemiennie z funkcjonującym gabinetem ginekologicznym. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 12 ust. 1 i art. 3 Ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 106 § 5 kpa oraz Ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod wzglądem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca zwrócił się ponownie z wnioskiem o wyrażenia zgody na badania endoskopowe w pomieszczeniu przemiennie z gabinetem ginekologicznym. Sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przed organami Inspekcji Sanitarnej. Po ponownym przeanalizowaniu organ stwierdził, że nie widzi podstaw do wyrażenia zgody. Na to postanowienie zażalenie wniósł Niepubliczny Zakład Specjalistycznej Opieki Medycznej "M." sp. z o.o. podnosząc, że brak jest uregulowań prawnych zakazujących łączenia tego rodzaju świadczeń. W wyniku rozpatrzenia zażalenia postanowieniem z dnia 15.11.2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną powołano art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa. W uzasadnieniu ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że kwestia zgody na wykonywanie badań endoskopowych w pomieszczeniu gabinetu ginekologicznego była już rozpatrywana postanowieniem PIS w N. z dnia [...].02.2005r. utrzymanym w mocy przez PWIS z dnia [...].03.2005r., w uzasadnieniu którego zawarte jest stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. W skardze na to postanowienie zarzucono naruszenie art. 6 kpa, albowiem brak jest podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia oraz podkreślając, że podstawy tej nie mogą stanowić Wytyczne Głównego Inspektora Sanitarnego. Zarzucono też naruszenie art. 7 kpa ze względu na lakoniczność uzasadnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargą organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, powołując szerszą argumentację merytoryczną dotyczącą charakteru gabinetu endoskopowego jako zabiegowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Analizując akta przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie wskazują w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W postanowieniu organu I instancji powołano się jedynie ogólnie na przepisy Ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod wzglądem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, bez wskazywania konkretnych artykułów. W zaskarżonym zaś postanowieniu organu II instancji ograniczono się jedynie do powołania podstaw procesowych, tj. art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa. Nie wskazano zatem żadnych podstaw prawnych o charakterze materialnoprawnym, na których podstawie wydano zaskarżone postanowienie. Także w uzasadnieniu tego postanowienia nie wymieniono żadnych aktów prawnych a jedynie odwołano się ogólnie do wcześniejszego postępowania. Nie można tego uznać za prawidłowe i wystarczające. Brak zaś powołania podstawy prawnej stanowi istotny brak formalny decyzji, naruszając art. 107 § 1 kpa. Zarówno zatem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Zastrzeżenia budzą również niewystarczające uzasadnienia postanowień organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie organu I instancji zostało ograniczone jedynie do ogólnego wskazania faktu "niezachowania norm higienicznych". W żaden sposób nie można uznać, że uzasadnienie to w sposób pełny i przekonujący uzasadnia treść rozstrzygnięcia. Jeszcze bardziej lapidarne jest uzasadnienie organu II instancji. Także ono nie może być uznane za wystarczające. Organ ograniczył się w nim bowiem jedynie do powołania się na wcześniejsze postanowienie. Z treści zatem postanowień obu instancji i ich uzasadnień nie wiadomo dokładnie, na jakiej podstawie i z jakich powodów organy administracyjne wydały tej treści rozstrzygnięcie. Co więcej, zaskarżone postanowienie organu II instancji ogranicza się wyłącznie do odwołania się do wcześniejszego postępowania. Organ jednak nie stwierdza, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie (res iudicata), ale utrzymuje w mocy merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji. Orzeka zatem merytorycznie. Także i w tym zakresie powinno nastąpić wyjaśnienie jakie jest stanowisko organu: czy jego zdaniem niniejsza sprawa jest tożsama z poprzednio prowadzoną i zachodzi w związku z tym res iudicata, czy też jest to nowa sprawa. Wydaje się, że organ stoi na stanowisku, że niniejsza sprawa jest nową sprawą, nie tożsamą z poprzednią, skoro orzeka merytorycznie oraz powołuje się na art. 106 kpa. Treść uzasadnienia postanowienia może jednak rodzić co do tego wątpliwości, skoro organ jedynie odwołuje się do poprzedniego postępowania. Z akt sprawy nie wynika także czy, a jeżeli tak to jakie, toczy się postępowanie główne, do którego postępowaniem wpadkowym jest niniejsze, oparte na art. 106 kpa. Organ nie wyjaśnił zatem przyczyn powołania w podstawie prawnej art. 106 kpa. Z akt sprawy nie wynika też, by organy w niniejszym postępowaniu przeprowadzały postępowanie wyjaśniające, w szczególności dokonały kontroli przedmiotowych pomieszczeń, analizy proponowanego przez skarżącego plany pracy, itp. Jeżeli zaś tego postępowania organy nie prowadziły, to nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono, że przedmiotowe pomieszczenie nie spełnia wymagań higienicznych. Powyższych wad postępowania i braków wydanych w sprawie postanowień administracyjnych nie może konwalidować treść odpowiedzi na skargę. Zarówno podstawa prawna, jak i wszystkie merytoryczne powody wydania zaskarżonego postanowienia winny być bowiem zawarte w postanowieniu. W przeciwnym bowiem razie ogranicza się prawa strony do zwalczania tych poglądów w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Za trafny uznać też należy zarzut skargi, że rozstrzygnięcie organów administracyjnych nie może się opierać na Wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego. Podstawą prawną władczych rozstrzygnięć administracji wobec podmiotów stojących na zewnątrz mogą być tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienia organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Rażąco naruszono też art. 107 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc podstawę do uchylenia postanowień obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący wskazać podstawę prawną swego rozstrzygnięcia oraz należycie je uzasadnić, uwzględniając przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia zawarte powyżej wskazówki Sądu. Na obecnym etapie wskazane powyżej braki powodują, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji ze względu na nadmierną lapidarność uchylają się od możliwości dokonania pełnej oceny ich legalności przez sąd pod kątem dokonania przez sąd oceny prawnej wiążącej w dalszym toku postępowania. Do tego konieczne jest bowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o elementy wskazane powyżej. Dopiero takie rozstrzygnięcie będzie się nadawało do dokonania oceny jego zgodności z prawem materialnym. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.