III SA/Kr 1648/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na czynność Burmistrza Miasta z dnia [...] 2021 r. znak [...] w przedmiocie nadania numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego oddala skargę Pismem z dnia 4 listopada 2021 r. E. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta w postaci ustalenia numeru porządkowego 447A dla budynku mieszkalnego, posiadającego w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę identyfikator [...], o której skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 6 października 2021 r., znak [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej czynności naruszenie przepisów prawa: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, b) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z dnia 21 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368) w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez jego niezastosowanie, b) § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z dnia 21 lipca 2021 r. (Dz. U z 2021 r. poz. 1368) w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez jego błędne zastosowanie i nadanie numeru porządkowego nieruchomości zawierającego oznaczenie literowe pomimo braku istnienia ku temu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej czynności w całości na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zawiadomieniem z dnia 6 października 2021 r. poinformowano skarżącego o ustaleniu numeru porządkowego 447A dla budynku mieszkalnego, którego skarżący jest współwłaścicielem, posiadającego w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę identyfikator [...], usytuowanego jako budynek naziemny na działkach [...] i [...] w obrębie [...] w miejscowości P – w związku z wnioskiem skarżącego o ustalenie numeru porządkowego dla tego budynku z dnia 1 października 2021 r. Na terenie miejscowości P, na której znajduje się wyżej wskazana nieruchomość, w obszarze objętym wyciągiem z miejscowego Planu Zagospodarowania znajdują się 43 budynki oznaczone numerami od 428-627. Plan Zagospodarowania wskazuje na nadawanie budynkom kolejnych numerów według kolejności zgłoszeń właścicieli nieruchomości. Jedynym wyjątkiem są dwa budynki posadowione na działkach wydzielonych z uprzednio już zabudowanej i oznaczonej numerem większej nieruchomości, którym ustalono oznaczenie z literą A. Skarżący wskazał dalej, że nieruchomość, której jest współwłaścicielem, a której ustalono numer ewidencyjny 447A, nie ma i nigdy nie miała żadnego związku z nieruchomością i budynkiem o nr 447. Nieruchomość ta składa się z dwóch działek o numerach [...] i [...], ma dostęp do dróg publicznych od strony zachodniej oraz wschodniej i jest położona równolegle do działki, na której położony jest budynek o numerze ewidencyjnym 447. Ustalenie dla budynku skarżącego numeru 447A jest rozwiązaniem wadliwym, ponieważ zakłóca prawidłową sekwencję numeracyjną, może powodować nieporozumienia z doręczaniem korespondencji, a także nieporozumienia międzysąsiedzkie i jest wyraźnym odstępstwem od dotychczas stosowanej w tym miejscu zasady nadawania kolejnych numerów zgłaszanym budynkom. Ponadto z uwagi na konfigurację i wielkość nieruchomości skarżącego istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że w przyszłości może na niej zostać wybudowany jeszcze jeden budynek. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z dnia 21 lipca 2021 r. (Dz. U z 2021 r. poz. 1368) numery porządkowe powinny zostać nadawane w postaci liczb całkowitych. Przepis § 6 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza wprawdzie uzupełnianie numerów porządkowych o litery, ale tylko w przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej. W ocenie skarżącego, możliwe jest ustalenie dla budynku skarżącego numeru wyłącznie w formie liczby całkowitej, a w związku z tym ustalenie numeru jako 447A jest niezgodne z wyżej wskazanym przepisami prawa materialnego. Budynkowi skarżącego powinien zostać nadany odrębny numer liczbowy bez dodatkowego oznaczenia literowego. Skarżący dodał, że w piśmie, jakie otrzymał od Burmistrza, nie ma żadnego uzasadnienia, nie wynika z niego, na jakiej podstawie wyznaczono taki a nie inny numer budynku. Zawiadomienie nie wskazuje żadnych dowodów, na jakich podstawie podjął taką czynność; skarżący nie miał również możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Naruszono więc szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona czynność narusza ponadto podstawowe zasady wynikające z Konstytucji RP, a mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawa oraz działania organów i władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa i powinna zostać uznana za bezskuteczną. Czynność Burmistrza w postaci nadania numeru ewidencyjnego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że zaskarżoną czynnością, działając na wniosek strony skarżącej z dnia 1 października 2021 r., zawiadomieniem [...] z dnia 6 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 47a ust. 5, art. 47b ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 276) i § 6 ust. 1, 2 i 9 Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1368) – ustalił numer porządkowy 447A dla budynku, posiadającego w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę identyfikator [...], położonego w P na działkach nr [...] i [...]. Organ wskazał dalej, że ustalenie numeru porządkowego dla nieruchomości jest jedynie czynnością techniczną organu prowadzącego ewidencję miejscowości, ulic i adresów, a nie postępowaniem administracyjnym, zakończonym rozstrzygnięciem, regulowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 i art. 107 tejże ustawy. Zdaniem organu, analiza zasad nadawania numeracji porządkowej, przedstawiona w uzasadnieniu skargi, oparta na planie zagospodarowania przestrzennego, który z prowadzeniem ewidencji numeracji porządkowej nie ma nic wspólnego – jest zupełnie bezpodstawna. Do 31 lipca 2021 r. obowiązywało bowiem Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, zgodnie z którym (§ 5 ust. 4 i 5) "Numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n. Nowo wybudowanemu budynkowi, który nie był przedmiotem prognozy wyrażonej w ewidencji, nadaje się numer porządkowy złożony z liczby (L), zgodnej z liczbą numeru porządkowego sąsiedniego budynku objętego ewidencją, oraz z pierwszej niewykorzystanej litery alfabetu łacińskiego (LA, LB, LC ... LX), z zachowaniem przyjętych dla danej ulicy lub miejscowości ogólnych zasad numeracji oraz z uwzględnieniem granic nieruchomości" i to z tej zasady wynikają pojawiające się na załączonym do skargi wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, numery porządkowe zawierające oznaczenie literowe. Podobna zasada obwiązuje także w obecnym Rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie miejscowości, ulic i adresów, gdzie zgodnie z § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 9: "Numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n. W przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q, a szczególnie "W przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej" – i to właśnie tę zasadę zastosowano w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu, ustalony numer porządkowy 447A jest jak najbardziej prawidłowy, dostosowany do przepisów obowiązującego Rozporządzenia i czyniący zadość obowiązkowi organu, dotyczącemu utrzymania ładu i czytelności numeracji porządkowej – jest unikalny, zbliżony do numerów porządkowych w okolicy, tymczasem nadanie kolejnego wolnego numeru w tej miejscowości, mogłoby spowodować zaburzenie tegoż ładu, pojawiłby się numer zupełnie nieprzystający do tych już nadanych w okolicy, w związku z czym ustalono numer jak w zawiadomieniu [...] z dnia 6 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona czynność w postaci ustalenia numeru porządkowego dla budynku ma znamiona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta jest zatem objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi. Determinantą prawną zaskarżonej czynności są przede wszystkim przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1368), w tym § 6. Przepis ten stanowi w szczególności, że: Numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n (ust. 1). W przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q (ust. 2 ). Nie stosuje się w numerze porządkowym form opisowych innych niż wskazane w ust. 2 i znaków specjalnych (ust. 3). Nie stosuje się jednego numeru porządkowego dla wielu budynków położonych na tej samej nieruchomości (ust. 7). W przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej (ust. 9). W ocenie Sądu, organ zastosował powyższe przepisy prawidłowo. Nadany numer w istocie jest bowiem unikalny, zbliżony do numerów porządkowych w okolicy, czyni zadość wymogowi utrzymania ładu i czytelności numeracji porządkowej. Z akt sprawy wynika, że nadanie numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej nie było – bez zaburzenia dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej – możliwe. W szczególności należy zauważyć, że wszystkie numery porządkowe zbliżone numerów, którymi oznaczone są sąsiednie budynki, zostały już nadane innym budynkom (dotyczy to m.in. numeru 440, który można by rozważać z uwagi na sąsiedztwo z numerem 439; numeru 446, który można by rozważać z uwagi sąsiedztwo z numerami 445 i 447 – numer 446 nie jest wprawdzie widoczny na znajdującej się w aktach mapie ewidencyjnej, ale jest widoczny na powszechnie dostępnych mapach tudzież na wyciągu z planu miejscowego załączonym do skargi). W tej sytuacji ziściła się hipoteza normy ustanowionej w § 6 ust. 2 i 9 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi, nie ma powodu, by zakładać, że uzupełnienie numeru literą będzie powodować nieporozumienia związane z doręczaniem korespondencji czy też nieporozumienia sąsiedzkie – przeciwnie, źródłem takich nieprozumień mogłoby być nadanie nowemu budynkowi numeru odbiegającego od numerów zastanych. W świetle powołanych przepisów związki między nieruchomościami lub ich brak nie mają rozstrzygającego znaczenia. W razie wybudowania kolejnego budynku na działce skarżącego nadanie mu numeru będzie możliwe, choćby przez posłużenie się kolejną literą alfabetu. Warto też zauważyć, że w nieodległym sąsiedztwie istnieją już budynki, w przypadku których liczbę uzupełniono literą (np. numer 443A). W świetle art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, w którym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materię, którą plan miejscowy reguluje, określa bardziej szczegółowo art. 15 ust. 2-4 powołanej ustawy. W świetle tych uregulowań plan miejscowy niejako w założeniu nie mógł stanowić determinanty prawnej zaskarżonej czynności (stanowiły ją cytowane wcześniej przepisy rozporządzenia z dnia 21 lipca 2021 r.). Spostrzeżenie to potwierdza analiza uchwały nr XXIII/288/2017 Rady Miejskiej w K z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi P na terenie gminy K – etap "A" (Dz. U. Województwa z 2017 r. poz. 4887 ze zm.), bowiem – zdaniem Sądu – z jej przepisów nie da się wyprowadzić normy wskazywanej w skardze. Zaskarżona czynność nie narusza zatem przepisów prawa materialnego powołanych przez skarżącego. Relewantne okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione. W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zaskarżona czynność, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, nie stanowi decyzji i nie została wydana w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym – toteż powołane przez skarżącego przepisy kodeksowe nie znajdują w odniesieniu do niej bezpośredniego zastosowania. Owszem, można tu mówić o odpowiednim zastosowaniu niektórych z tych przepisów, zwłaszcza statuujących zasady ogólne – ale w ograniczonym zakresie, z uwzględnieniem charakteru podejmowanej czynności. Zdaniem Sądu, przepisy te nie zostały naruszone, w szczególności nie zostały naruszone w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.