III SA/Kr 1649/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi F. J. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 maja 2021 r. F. J. (dalej: "skarżący") zwrócił się o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (tj. braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości oraz osiągania niskich dochodów). Skarżący wskazał, że mieszka w lokalu przy ulicy J, o powierzchni 46,74 m2, stanowiącym własność rodziców skarżącego. Zajmuje pokój wraz z bratem, a rodzice z najmłodszym bratem zajmują drugi pokój. Skarżący podniósł, że jest osobą pełnoletnią i chciałby się usamodzielnić, a rodzice nie mają możliwości pomóc skarżącemu w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skarżący jest uczniem Technikum [...] nr [...], nie posiada żadnych dochodów, ani majątku. Jest zameldowany na pobyt stały w lokalu przy ulicy J od dnia 23 października 2000 r. i faktycznie zamieszkuje w tym lokalu. Pismem z dnia 8 września 2021 r., znak [...] Prezydent Miasta poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie gminnego lokalu mieszkalnego, ponieważ skarżący nie spełnia kryteriów ubiegania się o gminną pomoc mieszkaniową. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu, w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania niskich dochodów. Tymczasem, z analizy dokumentów wynika, że skarżący nie osiąga dochodu, prowadzi wspólne gospodarstwo z rodzicami, pozostając na ich utrzymaniu. Przysługuje mu tytuł prawny do zajmowanego lokalu w postaci użyczenia. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu (nawet w formie ustnej) wyklucza możliwość starania się o lokal z zasobu Gminy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał § 12 uchwały XXX/794/19 Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z 2019 r., poz. 9006, ze zm.), § 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/794/19 oraz procedurę ML-12 UM w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz osiągania niskich dochodów. W dniu 21 września 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od pisma z dnia 8 września 2021 r. odmawiającego przyznania skarżącemu pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest właścicielem lokalu, w którym zamieszkuje. Podniósł, że w lokalu rodziców zamieszkuje 5 osób, co wyklucza normalne funkcjonowanie, naukę, a nawet spokojne poruszanie się po mieszkaniu. Poddał ponadto w wątpliwość czy stanowisko organu byłoby takie samo, gdyby wynajmował lokal, a także czy stanowisko organu prowadzi do wykluczenia pomocy mieszkaniowej dla wszystkich dzieci, które mieszkają ze swoimi rodzicami. W ocenie skarżącego organ oczekuje, aby wyprowadził się on od rodziców i stał się osobą bezdomną. W oparciu o podniesione skarżący argumenty wniósł o ponowne rozpoznanie wniosku. W odpowiedzi Prezydent Miasta wskazał, że pismo skarżącego nie wnosi nowych okoliczności do sprawy, które mogłyby mieć wpływ na zmianę zajętego stanowiska. Ubieganie się o pomoc mieszkaniową wymaga spełnienia łącznie dwóch warunków braku tytułu prawnego lokalu oraz udokumentowanych niskich dochodów. Zamieszkiwanie w lokalu o nadmiernym zagęszczeniu nie stanowi przesłanki do przyznania pomocy mieszkaniowej. Pomoc ta jest wykluczona ponieważ skarżący posiada tytuł prawny do lokalu w postaci użyczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta naruszenie § 12 uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta K z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń w związku z § 2 pkt 18 uchwały oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, uznanie prawa do lokalu gminnego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu w postaci umowy użyczenia. Organ nie uwzględnił bowiem pozakodeksowej formy oddania rzeczy do używania innej osobie (prekarium), które nie jest stosunkiem prawnym, strony nie składają oświadczeń woli, a ich relacja ma charakter tylko faktyczny, grzecznościowy. Taki ma charakter umożliwienie skarżącemu zamieszkiwania w domu rodziców. Skarżący podniósł również, że organ nie wezwał go o żadne dodatkowe wyjaśnienia, a twierdzenia o posiadaniu tytułu prawnego do lokalu oparł wyłącznie na kryterium pozostawania na utrzymaniu rodziców. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie i powstrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada on wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z 2019 r., poz. 9006, dalej: "uchwała"). Zgodnie § 2 pkt 11 uchwały lokalem o nadmiernym zaludnieniu jest lokal, w którym na jedną osobę mieszkającą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi. Zgodnie z § 2 pkt 18 uchwały niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oznaczają brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiącego podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle § 12 uchwały osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały. Jak stanowi § 14 uchwały pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przysługuje w sytuacji, gdy wnioskodawca lub osoba objęta wnioskiem zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie Gminy. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt zamieszkiwania skarżącego w lokalu stanowiącym własność rodziców skarżącego oraz fakt nieuzyskiwania przez skarżącego dochodów. Okolicznością sporną było, czy skarżącemu przysługuje do lokalu tytuł prawny w postaci użyczenia, czy też wyłącznie nie stanowiące tytułu prawnego do lokalu "precarium". W ocenie Sądu Prezydent Miasta zasadnie przyjął w zaskarżonym akcie, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do lokalu położonego w K przy ulicy J w postaci użyczenia, a w konsekwencji zasadnie odmówił udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy. Wskazać należy, że w świetle przepisów uchwały, podstawową przesłanką umożliwiającą przyznanie pomocy mieszkaniowej jest brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych osoby wnioskującej o jej udzielenie. W ocenie Sądu, potrzeby mieszkaniowe skarżącego są zaspokojone. Wskazać należy, że skarżący w momencie wydania zaskarżonego aktu był uczniem technikum, pozostawał na utrzymaniu rodziców, zobowiązanych do alimentacji względem syna i zamieszkiwał w lokalu stanowiącym ich własność. W doktrynie prawa cywilnego słusznie się wskazuje, że od użyczenia, o którym mowa w art. 710 i n. k.c. zależy odróżnić precarium, czyli stosunek faktyczny polegający na oddaniu pewnej rzeczy lub pewnego prawa innej osobie do używania z zastrzeżeniem każdoczesnej jego odwołalności. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że nie przysługuje mu tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, a jedynie "precarium", które zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa cywilnego ma charakter stosunku faktycznego, polegającego na oddaniu pewnej rzeczy lub prawa innej osobie do używania z zastrzeżeniem każdoczesnej odwołalności. Ustawodawca nie odniósł się do zagadnienia władztwa prekaryjnego (precarium) w Kodeksie cywilnym. Władztwo prekaryjne jest w doktrynie rozumiane jako faktyczne władanie cudzą rzeczą w sytuacji, gdy jedna osoba wyświadcza przysługę drugiej, kierując się grzecznością lub względami humanitarnymi (np. umożliwienie komuś noclegu w mieszkaniu jako gościowi, grzecznościowe udostępnienie komuś samochodu, laptopa itp. – z zastrzeżeniem, że nie ma to charakteru użyczenia). Precarium cechuje ponadto brak stosunku prawnego łączącego dającego i prekarzystę oraz nieograniczona odwołalność przez dającego rzecz (tak: M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), LEX WKP 2018). W ocenie Sądu prawidłowo przyjął Prezydent Miasta, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do lokalu w postaci użyczenia, regulowanego w art. 710 i n. ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. 2020 r., poz. 1740 ze zm.). Na podstawie umowy użyczenia, użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Elementami umowy użyczenia są nieodpłatność oraz motyw bezinteresowności (por. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz Tom IV Zobowiązania. Część szczegółowa, WKP 2017, LEX). Podstawą różnicą pomiędzy prekarium a użyczeniem jest, że użyczenie nie może być przez użyczającego dowolnie odwołane. W ocenie Sądu, pojęcie zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych powinno wiązać się takim tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, który daje gwarancję pewnej stałości i stabilności, umożliwiających zbudowanie w tym lokalu centrum życiowego, a taką gwarancję skarżący w odniesieniu do lokalu, w którym zamieszkuje niewątpliwie posiada. Właściciele mieszkania – rodzice skarżącego – zezwolili mu używać stanowiącego ich własność lokalu nieodpłatnie, a druga strona - skarżący - rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej. Podkreślić należy, że w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe, bo trwające od urodzenia skarżącego, udostępnienie lokalu do korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej (por. wyrok WSA w Gliwicach, z 11 lutego 2019 r., III SA/Gl 1226/18, CBOSA). O długotrwałym charakterze stosunku użyczenia pomiędzy rodzicami a skarżącym świadczy również fakt zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu od urodzenia. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 510) zameldowanie potwierdza fakt zamieszkiwania w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do lokalu w postaci użyczenia, który zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Równocześnie, zdaniem Sądu powołanie się przez skarżącego na normy zaludnienia pozostaje bez wpływu na uzyskanie prawa do lokalu socjalnego. Zgodnie bowiem z § 14 uchwały pierwszeństwo zawarcia umowy najmu przysługuje osobie, która zamieszkuje w lokalu o nadmiernym zaludnieniu na obszarze Gminy. Lokal, w którym zamieszkuje skarżący nie spełnia kryterium nadmiernego zaludnienia, ponieważ z informacji przekazanych przez skarżącego wynika, że powierzchnia pokoi z przeliczeniem na osoby w nim zamieszkującego przekracza 5 m2, a równocześnie brak było podstaw do rozważania pierwszeństwa przyznania pomocy mieszkaniowej skarżącemu, skoro nie spełniał on przesłanek jej przyznania. Należy także wskazać, że organ odmawiając udzielenia pomocy mieszkaniowej (pismem z 8 września 2021 r.) nie pouczył skarżącego o środkach zaskarżenia wydanego aktu, czym naruszył wynikającą z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 753) zasadę informowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na względzie fakt, że skarżący nie został pouczony o przysługującym mu prawie i terminie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd uznał, że przekroczenie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznał skargę zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.