III SA/Kr 165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. i E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Starosta postanowieniem z dnia [...] 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., a także art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. z 2010r. Dz. U. Nr 193 poz. 1287) oraz § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz.454) orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu L, jedn. ewid. J w zakresie działki ewid. zmod. nr [...] polegającej na wyodrębnieniu z niej działki ewid. nr [...] (oznaczenie sprzed modernizacji), która z kolei odpowiada parceli gruntowej l. kat. [...] objętej KW [...], do czasu rozstrzygnięcia przez sąd kwestii własności wyżej opisanej części nieruchomości. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ podał, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jednostka ewidencyjna J, w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ewid. Zmor. [...] o pow. 0,1133 ha, a jako podmiot ewidencyjny "władanie na zasadach samoistnego posiadania" figuruje małżeństwo: E. K. s. J. i F. oraz J. K. c. I. i J. Na podstawie dokumentacji powstałej podczas odnowienia ewidencji gruntów i budynków obrębu L stwierdzono, że działka ewid. zmod. nr [...] powstała m.in. z dawnej działki ewid. Nr [...] będącej zgodnie z rejestrem gruntów obowiązujących przed odnowieniem ewidencji, we władaniu również J. i E. K. Sięgając w starsze materiały źródłowe znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalono, że działka nr [...] jest odpowiednikiem dawnej parceli katastralnej nr [...]. Natomiast przedmiotowe postępowanie administracyjne sprowadza się do wydzielenia z działki ewid. zmod. nr [...] nowej działki ewidencyjnej odpowiadającej dawnej parceli katastralnej [...], a następnie ujawnienia właścicieli zgodnie z KW [...], którym względem nowo wydzielonej działki ewidencyjnej przysługuje prawo własności. Zatem, postępowanie administracyjne z wniosku F. J., w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego, ma charakter przedmiotowo-podmiotowy. W dniu 4 marca 2013 r. J. K. zwróciła się do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepis art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. J. K. poinformowała, iż w chwili obecnej przed Sądem Rejonowym, pod sygn. akt [...], toczy się postępowanie o zasiedzenie na rzecz J. i E. K. części gruntu (parcela katastralna nr [...]), która jest przedmiotem postępowania. Na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą wstępnego wyjaśnienia jest zagadnienie uprawnień właścicielskich do gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem przed Sądem Rejonowym, pod sygn. akt. [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowego gruntu. W konkretnej sprawie zaistniała, zatem sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Organ uznał, iż do czasu rozstrzygnięcia o uprawnieniach właścicielskich do będących przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, wydanie decyzji nie jest możliwe. Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli H. M. i F. J., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - rozstrzygnięcia przez sąd sprawy o zasiedzenie. W uzasadnieniu swoich zażaleń H. M. i F. J. podnieśli, że organ błędnie przyjął, iż stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, bowiem nie uwzględnił on treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 4 tejże ustawy. H. M. i F. J. wskazali, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest uregulowany, co wynika z treści wpisu w księdze wieczystej, zaś prowadzenie postępowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie uzasadnia twierdzenia, że istnieją wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, dopóki bowiem prawomocnym orzeczeniem sądu nie zostanie stwierdzone zasiedzenie na rzecz innych osób, dopóty obowiązuje zasada - zgodnie ww. przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece - że osoba wpisana w księdze wieczystej jako właściciel winna być uznawana za właściciela nie tylko w obrocie cywilnoprawnym, ale również przez organy administracji publicznej. Dalej H. M. i F. J. zaznaczyli, że organ nie wskazuje, dlaczego bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i, że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w jednostce rejestrowej [...], obręb L ujawniono jako władających działką nr [...] E. i J. K. Z ww. dokumentacji wynika również, iż parcela gruntowa l.kat. [...] stanowiąca część ww. działki, objęta jest księgą wieczystą [...], w której wykazano właścicieli: H. M., M. M., F. J., J. J. oraz J. J. (w udziale 1/5). Zatem kwestia uprawnień właścicielskich do parceli gruntowej l.kat. [...], której wyodrębnienia domagają się wnioskodawcy, nie może budzić żadnych wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego w prowadzonym przez Starostę postępowaniu o wyodrębnienie z działki ewidencyjnej zmodernizowanej nr [...] nowej działki ewidencyjnej odpowiadającej parceli gruntowej l.kat. [...] oraz o wykazanie prawa własności do nowo wydzielonej działki, kwestia ewentualnej zmiany prawa własności w drodze zasiedzenia (w przyszłości) nie wpływa na możliwość rozpoznania sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji. Stanowisko, zgodnie z którym przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności (stwierdzenie zasiedzenia) nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów, tym samym zawisłość sprawy o zasiedzenie nie może być uznana za zagadnienie wstępne poparte jest orzecznictwem sądów administracyjnych. Podsumowując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na treść § 44 pkt 2 rozporządzenia i stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru rejestru trwałego, dlatego też przyjęto zasadę jej ciągłej aktualizacji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. K. i E. K., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co doprowadziło do jego niezastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnieśli, iż domagają się stwierdzenia nabycia na ich rzecz prawa własności z datą 31 grudnia 2000 r., zatem organ administracyjny dokonując wydzielenia ze zmodernizowanej działki ewid. nr [...] nowej działki, która odpowiadać miałaby dawnej parceli gruntowej l. kat. [...] i wpisując, że jej właścicielami są osoby ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] spowoduje, że w ewidencji zostaną ujawnione nieprawdziwe dane, które nie odpowiadają aktualnemu stanowi prawnemu. Ponadto zdaniem skarżących błędnie również podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, iż stan prawny tego terenu jest uregulowany i to tylko dlatego, że jest założona księga wieczysta. W księdze wieczystej nr [...] ujawnione zostały tylko dawne parcele gruntowe, które już nie funkcjonują w obrocie prawnym. Tym samym nie można powiedzieć, iż stan prawny ujawniony w tej księdze wieczystej jest aktualny i prawdziwy, gdyż obejmuje on stare zapisy, nieodpowiadające obecnemu stanowi prawnemu. Dodatkowo, jak podnoszą skarżący w Dziale II tej księgi co prawda ujawniono postanowienie spadkowe po małżonkach K. i G. J., ale nie ujawniono na jakiej podstawie osoby te, a byli to rodzice F. J. i H. M., nabyli prawo własności do parcel gruntowych [...]. Dlatego, skoro w księdze wieczystej nie ujawniono ważnej podstawy prawnej dla przypisania prawa własności spadkobiercom po małżonkach K. i G. J. nie można przyjąć, iż wykazali oni w sposób niewątpliwy swoje prawo własności. Jak dalej podnoszą skarżący należy przyjąć, iż stan prawny terenu odpowiadającego parceli gruntowej nr [...] jest nieustalony, nie ma podstawy prawnej dla ujawnienia w ewidencji gruntów m.in. F. J. i H. M. jako właścicieli, gdyż nie posiadają oni ważnego tytułu prawnego, natomiast posiadaczami tego terenu są małżonkowie E. i J. K., którzy twierdzą, ze to im przysługuje prawo własności od 2000 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie jest zasadna, bowiem stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest uregulowany, zaś kwestia ewentualnej zmiany prawa własności w drodze zasiedzenia nie wpływa na możliwość rozpoznania sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji, ponieważ organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Z kolei § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie zob. wyrok z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, baza LEX nr 46214). Tryb zmian, o którym mowa w art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie służy do kwestionowania, czy ustalania stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości ani też do podważania tytułów dokonanych w ewidencji wpisów (tak też wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., l OSK 955/10, Lex 1082825). A zatem ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów mogą dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (wyrok NSA z 29 września 2011 r., l OSK 1596/10, Lex 1068442). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadnie nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie na rzecz J. K. i E. K. części gruntu (parcela katastralna nr [...]), która jest przedmiotem postępowania przed starostą, stanowi zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym samym organ zawieszając postępowanie w sprawie jest obowiązany ustalić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a pojawiającym się zagadnieniem prawnym, tj. ustalić czy ma ono charakter zagadnienia wstępnego. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jak wskazano wcześniej operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zatem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, samo postępowanie sądowe o zasiedzenie nie niesie za sobą żadnych skutków dopóki, dopóty nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem. Chociaż zasiedzenie następuje ex legę, a stwierdzający je wyrok sądu cywilnego ma charakter tylko deklaratywny, to dopiero od momentu uprawomocnienia się ewentualnego pozytywnego orzeczenia sądu powszechnego skarżący będą mogli podjąć stosowne kroki prawne, które pozwolą im na ujawnienie ich prawa własności w rejestrze gruntów i budynków oraz księdze wieczystej, a zatem dopiero z tym momentem powstanie nieuregulowany stan prawny nieruchomości, chociaż de iure J. K. i E. K. mogą być właścicielami przedmiotowej nieruchomości już od dłuższego czasu. Tym samym przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności, nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów, dlatego zawisłość sprawy o zasiedzenie nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie o zasiedzenie, w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać zmian w ewidencji gruntów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.