III SA/Kr 1666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 9 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. stwierdza nieważność postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. znak: [...]. Dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy M. K., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.c, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm., dalej: ustawa) oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) orzekł o: 1) uchyleniu decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Pośrednika pracy I stopnia w Powiatowym Urzędzie Pracy znak: [...] z dnia [...] 2012 r., orzekającej o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną z dniem 27 sierpnia 2012 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku; 2) o odmowie uznania M. K. za osobę bezrobotną od dnia 27 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ podał, że 27 sierpnia 2012 r. M. K. dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy - Lokalnym Punkcie Informacyjno-Konsultacyjnym w R jako osoba bezrobotna, a dnia 9 lutego 2015 r. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Warszawie Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych informujące o przyznaniu renty M. K. z tytułu niezdolności do pracy na okres od dnia 23 sierpnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. Z powodu tej okoliczności wznowiono postępowanie, w wyniku którego decyzją z dnia [...] 2015 r. uchylono decyzję o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Następnie podano, że w wyniku złożonego odwołania, w dniu 2 czerwca 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonej dokumentacji, w tym dokumentów poświadczających przyznanie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ stwierdził, że osobą o statusie bezrobotnego nie może być osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z uwagi na to, że prawo do renty M. K. nabył od dnia 23 sierpnia 2012 r., to na dzień rejestracji w PUP dokonanej w dniu 27 sierpnia 2012 r. nie może być uznany za osobę bezrobotną. Od powyższej decyzji M. K. wniósł odwołanie do Wojewody. Podniósł w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzając jakoby na dzień 27 sierpnia 2012 r. nie był osobą bezrobotną; - art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie decyzji odmawiającej uznania za bezrobotnego od dnia 27 sierpnia 2012 r. Ponadto odwołujący stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; -art. 8 kpa poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wskazujące na naruszenie zasady postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji I instancji i ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. M. K. odwołanie uzasadnił tym, iż w okresie od 27 sierpnia 2012 r. po zarejestrowaniu w Powiatowym Urzędzie Pracy figurował jako osoba bezrobotna. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał mu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, jednak nastąpiło to dopiero decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r., z czego jasno wynika, iż w okresie od 27 sierpnia 2012 r. do 4 kwietnia 2013 r. pozostawał osobą bezrobotną. Dlatego, w jego opinii, organ I instancji nie dokonał wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych, jak również nie uwzględnił słusznego interesu odwołującego. Po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. Wojewoda decyzją z dnia 9 października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.c i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż M. K. został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 16 maja 2011 r. Decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] 2011 r. przyznano M. K. prawo do zasiłku na okres 12 miesięcy od dnia 24 maja 2011 r., który wypłacono za okres od dnia 24 maja 2011 r. do 23 maja 2012 r. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r., M. K. utracił prawo do zasiłku wskutek niezdolności do pracy wskutek choroby przez nieprzerwany okres 90 dni. Ponownie M. K. został zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w dniu 27 sierpnia 2012 r. Wobec poinformowania, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w Warszawie Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych przyznał M. K. rentę z tytułu niezdolności do pracy od 23 sierpnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2016 r., organ I instancji uznał, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji z 27 sierpnia 2012 r., nieznane organowi, który ją wydał. Dlatego organ, na postawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postanowieniem z dnia [...] 2015 r., wznowił postępowanie dotyczące decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. Organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania i podał, że z decyzji ZUS z dnia 4 kwietnia 2013 r.: [...] wynika, iż prawo do renty zostało przyznane od dnia 23 sierpnia 2012 r. Stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy: "Ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit.a-g lub lit.i, lit.j, lit.l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...) jeżeli: (...) c) nie nabyła prawa do emerytury lub renty i tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (...) ". Natomiast na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy: "Starosta (...) pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2". Według organu, przy badaniu warunków koniecznych do posiadania statusu osoby bezrobotnej jest chwila nabycia prawa do renty (23 sierpnia 2012 r.), a nie dzień wydania decyzji o przyznaniu tego prawa (4 kwietnia 2013 r). Dlatego stwierdzenie przez organ I instancji, iż M. K. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nie spełniał warunków do przyznania statusu osoby bezrobotnej, organ II instancji uznał za prawidłowe, a konsekwencją wznowionego postępowania jest decyzja z dnia 13 sierpnia 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji I instancji, zarzucając: - naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, iż nie spełnia on warunków do przyznania statutu osoby bezrobotnej; - naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a ww. ustawy w wyniku błędnej interpretacji i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało wydanie decyzji odmawiającej uznania go za osobę bezrobotną w okresie od 27 sierpnia 2012 r.; - naruszenie tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, w wyniku którego skarżący został pozbawiony wcześniej przyznanego statusu osoby bezrobotnej; - naruszenie przepisów art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wydanie wadliwej decyzji administracyjnej naruszającej zasadę praworządności poprzez naruszenie słusznego interesu skarżącego i tym samym bezpodstawne pozbawienie go prawa do zabezpieczenia społecznego; - naruszenie art. 7 kpa poprzez wydanie wadliwej decyzji naruszającej zasadę praworządności poprzez naruszenie słusznego interesu skarżącego i tym samym bezpodstawne pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej oraz utratę ubezpieczenia zdrowotnego; - naruszenie art. 8 kpa, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało naruszenie zasady postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej; - naruszenia przepisów prawa procesowego art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, przy czym stwierdzenie istnienia wad istotniejszych, w myśl wyżej przyjętej hierarchii, eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna aczkolwiek z powodu innych uchybień niż w niej podniesione. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, opisanych poniżej, skutkować musiało nie uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ale stwierdzeniem ich nieważności, jak również stwierdzeniem nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania. W pierwszej kolejności należy bowiem zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły po wznowieniu w dniu 25 lutego 2015 r. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano m.in. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (podkreślenie tut. Sądu), nieznane organowi, który wydał decyzję. Oceniając zatem przesłanki wznowienia postępowania należy bezwzględnie pamiętać, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od podstawowej zasady postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Wyjątkowy charakter omawianej instytucji wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania, zwłaszcza gdy dotyczy sytuacji, w której wznowienie postępowania ma nastąpić z urzędu, w dodatku na niekorzyść strony. Wykładnia rozszerzająca nie dałaby się pogodzić w tym wypadku z zasadą praworządności oraz z zasadą słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Uwzględniając przyjęte wyżej reguły interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w ww. przepisie nie chodzi tylko o poznanie nowych dowodów lub okoliczności nieznanych organowi, który wydał decyzję, czyli takie dowody, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu zwyczajnym, oraz tylko takie okoliczności, które z badanego materiału dowodowego nie wynikały ale równocześnie muszą to być takie dowody i okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji, a dopiero po jej wydaniu "wyszły na jaw". W przedmiotowej sprawie natomiast bezsporne jest, że w dniu rejestracji w PUP i w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2012 r. na mocy której M. K. został uznany za osobę bezrobotną nie istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu rentę z tytułu niezdolności do pracy. Została ona bowiem wydana w dniu 4 kwietnia 2013 r. Brak było zatem podstaw prawnych do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2012 r. Organy naruszyły przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie wskazanego przepisu za podstawę wznowienia postępowania - brak było bowiem podstaw do uznania, że przyznanie skarżącemu prawa do renty ze skutkiem wstecznym stanowi nową okoliczność, która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] 2012 r. Zwrócić należy też uwagę, że istotą weryfikacji sprawy, po jej wznowieniu, jest wykazanie, że organ prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, gdyż nie znał wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przecież w przedmiotowej sprawie organ w dniu 27 sierpnia 2012 r. nie wiedział i nie mógł wiedzieć o decyzji w sprawie renty gdyż nie została jeszcze wydana. Konsekwencją bezpodstawnego wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2012 r. jest uznanie, że organy administracji publicznej obydwóch instancji naruszyły prawo w stopniu wymagającym stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1590/12, zgodnie z którym: "Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 721/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)". W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że błędne jest stanowisko, zgodnie z którym nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania na mocy art. 145 § 1 k.p.a. jest przyznanie skarżącemu renty decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z daty późniejszej ale z mocą wsteczną, a więc jeszcze przed przyznaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. To, że renta ta została przyznana z mocą wsteczną nie oznacza, że już w tym dniu istniała nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro nowa okoliczność wynikała dopiero z decyzji organu emerytalno-rentowego wydanej po decyzji w sprawie statusu bezrobotnego, to nie można przyjąć, że istniała wcześniej. W dacie wydania ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu status osoby bezrobotnej, nie istniała jeszcze decyzja ZUS przyznająca skarżącemu prawo do renty inwalidzkiej, a tym samym wyłączająca go na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z grona osób bezrobotnych. Tym samym, w dacie wydania decyzji ostatecznej nie istniały jeszcze żadne inne nowe okoliczności, które uzasadniałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od tego, które zapadło. Brak było zatem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania. Fakt przyznania M. K. renty z tytułu niezdolności do pracy za okres od 23 sierpnia 2012 r. do 30 czerwca 2016 r. nie mógł zatem stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Odrębną kwestią, wykraczającą poza kontrolę przedmiotowej sprawy, jest natomiast skorzystanie przez organ z art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z wyżej przedstawionych względów, ze względu na naruszenie przepisów: art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1, 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.c, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ppsa.