III SA/Kr 1671/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 sierpnia 2024 roku, znak WP-VII.8640.433.2024 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną, utraty statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego Ł. B. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia z dnia 20 sierpnia 2024 r. znak WP -VII.8640.433.2024 utrzymał w mocy decyzję Starosty Limanowskiego z dnia 3 lipca 2024 r. znak: ES-LS-710-72947/19, w której uchylono: - decyzję własną z 10 stycznia 2024 r. znak: ES-ES-710-72947/24 w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 10 stycznia 2024 r. - decyzję własną z dnia 18 marca 2024 r. znak: ES-BG-710-72947/24 w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od 8 marca 2024 r. - orzeczono o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 10 stycznia 2024 r. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie k.p.a.), art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 475 z późn. zm.). Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Limanowej 10 stycznia 2024 roku i z tym dniem uzyskał status bezrobotnego na podstawie decyzji z 10 stycznia 2024 r., znak: ES-ES-710-72947/24. W dniu rejestracji skarżący oświadczył, że od 8 sierpnia 2021 roku do 1 lutego 2022 roku pracował w Norwegii, a od 18 lipca 2022 roku do 29 grudnia 2023 roku pracował w Austrii (k. 2 a.a.). Następnie Starosta Limanowski decyzją z 18 marca 2024 roku, znak ES-BG-710-72947/24, orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 8 marca 2024 r., w związku z otrzymaniem przez skarżącego jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie: uznania skarżącego od dnia 10 stycznia 2024 r. za osobę bezrobotną, zakończonej decyzją ostateczną z dnia 10 stycznia 2024 roku, znak: ES-ES-710-72947/24 (pkt 1); utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 8 marca 2024 r., zakończonej decyzją ostateczną z dnia 18 marca 2024 roku, znak ES-BG-710-72947/24. Następnie Starosta Limanowski decyzją z 3 lipca 2024 r. orzekł o: - uchyleniu decyzji własnej z 10 stycznia 2024 r. znak: ES-ES-710-72947/24 w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 10 stycznia 2024 r. (pkt 1); - uchyleniu decyzji własnej z dnia 18 marca 2024 r. znak: ES-BG-710-72947/24 w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od 8 marca 2024 r. (pkt 2); - odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 10 stycznia 2024 r. (pkt 3). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z 29 maja 2024 r. wynika, że w dacie rejestracji w tut. urzędzie pracy w dniu 10 stycznia 2024 r. skarżący posiadał inny okres ubezpieczenia na terenie Austrii do 13 stycznia 2024 r. (zatrudnienie). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że został zwolniony z pracy 31 grudnia 2023 i wszystkie świadczenia i zwolnienia zakończyły się tego dnia. Jeśli miał jakiś okres ubezpieczenia po tej dacie, to był tego nieświadomy. Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu opisanej na wstępie i zaskarżonej do Sądu decyzji wskazał, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, które dają podstawy do wznowienia postępowania w sprawie. W oparciu o przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, że za bezrobotnego mogą być uznane osoby, które nie są objęte innym ubezpieczeniem społecznym niż to z urzędu pracy. Z pisma Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (pismo z 29 maja 2024 roku, znak: [...]) wynika, że austriacka instytucja właściwa potwierdziła, że skarżący posiada okresy zatrudnienia i ubezpieczenia na terenie Austrii od 30 grudnia 2023r. do 13 stycznia 2024 r. W ocenie Wojewody Małopolskiego, okres zatrudnienia i ubezpieczenia skarżącego w Austrii pokrywa się z okresem rejestracji jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Limanowej od 10 stycznia 2024 roku. Zaznaczono, że potwierdzenie zatrudnienia i ubezpieczenia, które wydaje instytucja właściwa państwa, w którym miało miejsce zatrudnienie jest urzędowym dokumentem poświadczającym okresy ubezpieczenia i zatrudnienia, przebyte na terenie państw członkowskich. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że zatrudnienie skarżącego na terenie Austrii i objęcie go z tego tytułu ubezpieczeniem do 13 stycznia 2024 r. wyklucza przyznanie mu statusu bezrobotnego od 10 stycznia 2024 r. Pismem z dnia 23 września 2024 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; przeprowadzenie dowodu z tłumaczenia przysięgłego dokumentów złożonych przez skarżącego do akt sprawy, tj. świadectwa pracy z dnia 05.01.2024 r. oraz rozwiązania umowy o pracę z dnia 28.12.2023 r.; zwrócenie się do Ministerstwa Sprawiedliwości o udzielenie tekstu prawa austriackiego w zakresie podlegania ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia po zakończeniu stosunku pracy, wedle stanu na dzień 30 grudnia 2023 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: * art. 8 § 1 w zw. z art. 11 oraz 15 kpa poprzez pobieżne, pozbawione wnikliwości przeprowadzenie postępowania ograniczające się do powielenia stanowiska organu l instancji bez szczegółowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia bez jednoczesnego odniesienia się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, podczas gdy skarżący dostarczył do akt sprawy odpisy świadectwa pracy oraz dokumentu stanowiącego rozwiązanie umowy o pracę wskazujące na datę jej rozwiązania oraz wygaśnięcia uprawnień z nią związanych, wykazujących odmienną od ustalonych w sprawie datę ustania ubezpieczenia. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 10 stycznia 2024 r. znak: ES-ES-710-72947/24 w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 10 stycznia 2024 r. oraz ostateczną decyzją z dnia 18 marca 2024 r. znak: ES-BG-710-72947/24 w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od 8 marca 2024 r. Wskazać w tym miejscu należy, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza ona możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 k.p.a. Następstwem tego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę niewyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 bądź art. 145b § 1 k.p.a., jak i niedopuszczalność rozszerzającej wykładni podstaw wyliczonych w tych przepisach. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 tej ustawy, wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Katalog przesłanek wznowienia postępowania, wymieniony w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. W realiach rozpatrywanej sprawy postępowanie wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z akt sprawy wznowienie postepowania w sprawie nastąpiło postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. w związku z powzięciem przez organ informacji zawartej w piśmie Marszałka Województwa Małopolskiego z 29 maja 2024 r. (k. 5 akt administracyjnych), że na podstawie urzędowego potwierdzenia "okresów zatrudnienia i ubezpieczenia z tytułu bezrobocia ww. bezrobotnej na terenie Austrii: - od dnia 18.07.2022 r. do dnia 29.12.2023 r. Inny okres, który jest okresem ubezpieczenia na wypadek bezrobocia: - od dnia 30.12.2023 r. do dnia 13.01.2024 r. (...) Pan Ł. B. został poinformowany o okresach potwierdzonych przez austriacką instytucję właściwą. Pomimo wniosku o korektę wydanego dokumentu austriacka instytucja właściwa odmówiła zmiany wydanego dokumentu SED U017 informując, że do 13.01.2024 r. Pan Ł. B. pobierał rekompensatę za niewykorzystany urlop." Na tej podstawie powyższego pisma z 29 maja 2024 r. orzekające w tej sprawie organy administracyjne uznały, że nową (nieznaną im wcześniej) istotną okolicznością w sprawie był fakt, że skarżący do 13 stycznia 2024 r. posiadał okresy zatrudnienia i ubezpieczenia na terenie Austrii. Organ odwoławczy pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu, w których skarżący podniósł, że "wszystkie świadczenia i urlopy zakończyły się z dniem 31 grudnia 2023 r." nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń w tym zakresie, co stanowi istotne naruszenie art. 138, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim uwzględnienie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z zasady tej wynika prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie wydane zostały dwa rozstrzygnięcia. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone dwukrotnym przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów. Zasada ta ma także charakter zasady konstytucyjnej, określonej w art. 78 Konstytucji RP, gwarantującej stronie postępowania zaskarżenie decyzji i nakłada obowiązek weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji, tj. konieczność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie powoduje szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2023 r. sygn. akt. II FSK 1399/20 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem obowiązkiem organu drugiej instancji jest przede wszystkim ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Przy tym - co do zasady - organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w oparciu o dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem przepisów art. 136 kpa, które przewidują przeprowadzenie przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Z normy wynikającej z powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.r.p. - wynika, że podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego stanowi o braku wypełnienia warunków pozwalających na uznanie za osobę bezrobotną. Tym samym, gdy decyzja w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną stanie się ostateczna, następcze ustalenie, że wnioskujący o przyznanie tego rodzaju statusu był w chwili rejestracji objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu wypłacanego w innym państwie zasiłku dla bezrobotnych, niewątpliwie stanowi nową istotną okoliczność w sprawie, nieznaną organowi w chwili wydania decyzji, uprawniającą do wznowienia postępowania (vide wyrok NSA z 11 marca 2022 r., I OSK 1752/21). Pomimo prawidłowego dokonania wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.r.p. akta sprawy nie pozwalają na zweryfikowanie przez Sąd, czy istotnie skarżący w dniu 10 stycznia 2024 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w Austrii do dnia 13 stycznia 2024 r. Wydając decyzje w sprawie, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy oparł się na ww. piśmie Marszałka Województwa Małopolskiego z 29 maja 2024 r., w którym tylko podano, że do urzędu wpłynęło urzędowe potwierdzenie okresów zatrudnienia na terenie Austrii: od dnia 18.07.2022r. do dnia 29.12.2023r., inny okres który jest okresem ubezpieczenia na wypadek bezrobocia: od dnia 30.12.2023 r. do dnia 13.01.2024 r. (...)" Przy czym podkręcić trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu pochodzącego od austriackiej instytucji właściwej, na podstawie którego można zweryfikować powyższe ustalenia organu. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wyrokuje i orzeka na podstawie akt sprawy. Akta przedmiotowej sprawy nie zawierają jednak dokumentu austriackiego urzędu pracy. Wszystkie inne zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią dowodu na to, że skarżący podlegał ubezpieczenie w Austrii na dzień 10 stycznia 2024 r. Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się dowody przeciwne, świadczące o tym, że skarżący był zatrudniony w Austrii do dnia 29 grudnia 2023 r. (świadectwo pracy k. 6,7 akt sądowych). Sąd stoi zatem na stanowisku, że materiał dowodowy nie może być oceniony ani jako spójny, ani jako jednoznacznie wskazujący, że skarżący zarejestrował się jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w Limanowej w dniu 10 stycznia 2024 r., będąc zgłoszonym do ubezpieczeń społecznych na podstawie odrębnych przepisów austriackich, aż do dnia 13 stycznia 2024 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, które jednocześnie stanowiły wskazaną przez nie podstawę do wznowienia postępowania. Brak jest w aktach dokumentu, z którego wynika, że austriacka instytucja potwierdziła, że skarżący był zatrudniony na terenie Austrii do 13 stycznia 2024 r. i objęty w tym czasie ubezpieczeniem jak wskazał organ odwoławczy na 3 s. uzasadnienia. Z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że zatrudnienie skarżącego zakończyło się 29.12.2023 r. Zatem nie zostało wyjaśnione czy skarżący na dzień 10 stycznia 2024 r. posiadał status bezrobotnego stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.r.p. Wskazana kwestia nadal pozostaje zatem otwarta i wymaga wyjaśnienia. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentu źródłowego, w których zagraniczna instytucja właściwa, a więc austriacki urząd pracy, jednoznacznie wskazałaby na fakt objęcia skarżącego w ww. okresie innym ubezpieczeniem społecznym, o którym mowa art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.r.p. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w dniu 23 stycznia 2025 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu – świadectwa pracy z 5 stycznia 2024 r. oraz rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron z 28 grudnia 2023 r. (stosownie do wniosku zawartego w pkt 3 skargi). Sąd uznał, że nie było powodów do przeprowadzenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zakresie wniosku z pkt 4 skargi i dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrócenie się do Ministerstwa Sprawiedliwości o udzielenie tekstu prawa austriackiego w zakresie podlegania ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia po zakończeniu stosunku pracy, wedle stanu na dzień 30 grudnia 2023 r. Podkreślenia wymaga, że uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Wniosek ten był całkowicie bezzasadny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy skarżący w analizowanym okresie posiadał status bezrobotnego stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l u.p.z.r.p. Powyższe ustalenia powinny zostać poczynione na podstawie możliwych do pozyskania przez organy dowodów z dokumentów, pochodzących od właściwej instytucji austriackiej. Na zasądzone koszty - zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. składają się koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł.