III SA/Kr 1673/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] 2015 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz odmówił przyznania J. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 155 kpa, art. 92, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355) w związku z § 1 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że J. B. pełni służbę w Wydziale Kryminalnym KPP z siedzibą w Z. Policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem 15 maja 1994 r., a 22 czerwca 2015 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Według informacji zawartych w tym oświadczeniu, policjant mieszka wraz z rodziną w miejscowości Ł w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem, a czas dojazdu do Z i z powrotem przekracza 120 minut. Po przeanalizowaniu dostępnych rozkładów jazdy komunikacji miejskiej oraz prywatnych przewoźników ustalono, że Ł faktycznie nie są miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W konsekwencji decyzją Komendanta Powiatowego Policji nr [...] przyznano J. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę. Organ I instancji wskazał jednak, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania J. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ustalono, że policjant otrzymał na mocy decyzji [...] z dnia 1 września 1998 r. pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości na realizację budowy domu jednorodzinnego. Wskazano, że J. B. oświadczeniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. wyraził zgodę na uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu I instancji, otrzymanie przez policjanta pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wyklucza go z kręgu osób uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto Komendant Powiatowy zaznaczył, że w zaistniałej sytuacji nie nastąpiło przeniesienie, w rozumieniu art. 36 ustawy o Policji, policjanta pełniącego służbę w KPP do pełnienia służby w innej miejscowości. Wyjaśniono, że Komenda Powiatowa Policji została tymczasowo przeniesiona z K do Z, a zmiana lokalizacji jednostki ma charakter wyłącznie organizacyjny i tymczasowy, na okres budowy nowego obiektu w starej siedzibie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B., który podniósł, że § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zawiera wyjątek, który pozwala przyznać policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeśli został przeniesiony do służby w innej miejscowości. Zdaniem odwołującego się, taka sytuacja nastąpiła w maju 2015 r., kiedy to siedziba Komendy Powiatowej Policji została przeniesiona do Z w związku z budową nowego obiektu w miejscu starej siedziby. Tym samym zmieniło się miejsce pełnienia służby policjantów zatrudnionych w Komendzie Powiatowej Policji. W ocenie odwołującego się miejscowość Ł w odniesieniu do Z nie jest już miejscowością pobliską w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, albowiem czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza w obie strony dwie godziny. Zatem przeniesienie siedziby Komendy Powiatowej Policji jest równoznaczne w tym przypadku z przeniesieniem policjantów do służby w innej miejscowości. Odwołujący się podkreślił, że zmiana lokalizacji Komendy ma charakter organizacyjny i tymczasowy, jednakże pociąga to za sobą materialne, wymierne skutki dla policjantów, którym czas dojazdu do miejsca pełnienia służby znacząco się wydłużył, a tym samym wzrosły koszty. J. B. zwrócił uwagę, że art. 36 ust. 1 ustawy o Policji nie wskazuje sposobu przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości, a jedynie wskazuje tryb. Zatem bez znaczenia jest, czy policjant został przeniesiony rozkazem, czy w związku ze zmianą regulaminu funkcjonowania jednostki, jak to miało miejsce w przypadku Komendy Powiatowej Policji. Odwołujący się wskazał też na niekonsekwencję organu wydającego zaskarżoną decyzję, gdyż decyzją nr [...] przyznano odwołującemu się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, uznając tym samym, że zamieszkuje on w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w stosunku do Z, a więc nowej siedziby Komendy Powiatowej Policji. Natomiast po ponownym zbadaniu materiałów w związku ze złożeniem oświadczenia o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stwierdzono, że w myśl art. 36 ustawy o Policji nie nastąpiło przeniesienie odwołującego się do pełnienia służby w innej miejscowości. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 20 października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że według oświadczenia odwołującego się czas przejazdu z miejscowości Ł do Z wynosi w obie strony dwie godziny. Organ II instancji nie zakwestionował tych ustaleń, ale podkreślił, że przesłanką negatywną do otrzymania przez J. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest fakt otrzymania pomocy finansowej i brak przesłanki pozytywnej w postaci formalnego przeniesienia policjanta do służby w innej miejscowości. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, nie ulegało wątpliwości, że J. B. otrzymał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości Ł na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] 1996 r. i nr [...] KRP z dnia [...] 1998 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w domu tym policjant zamieszkuje nieprzerwanie do dnia orzekania, zaś fakt, iż z uwagi na zmiany organizacyjne, tj. budowę nowego budynku Komendy Powiatowej Policji, jej siedzibę czasowo przeniesiono do Z, nie miał dla rozpatrywanej sprawy żadnego znaczenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przeszkodą formalną w przyznaniu policjantowi świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego było skorzystanie przez policjanta z pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, a więc niejako "skonsumowanie" prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego w formie zastępczej. Ponadto Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że przeniesieniu uległa siedziba organu, a nie miejsce pełnienia służby przez odwołującego się, który nadal pełni służbę w KPP i nie został przeniesiony służbowo do innej miejscowości. Podobnie w przypadku delegowania na czas określony do pełnienia służby w innej miejscowości nie spełniałby warunków do otrzymania równoważnika za brak lokalu, z uwagi na brak koniecznego elementu, jakim jest formalne przeniesienie do innej miejscowości w formie rozkazu personalnego. Organ odwoławczy podkreślił ponownie, że przesłanką odmowy przyznania J. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego był wyłącznie fakt otrzymania pomocy finansowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł J. B., który zarzucił błędną interpretację przepisów art. 92 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dn. 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez uznanie, że poprzez skorzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego nastąpiło niejako "skonsumowanie" prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego w formie zastępczej, co jest przeszkodą formalną w przyznaniu mi świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że art. 88 ust. 4 ustawy o Policji mówi wyraźnie o miejscowości, w której policjant wykonuje obowiązki służbowe. Zdaniem skarżącego, to Z jest miejscowością, w której on i inni policjanci zatrudnieni w Komendzie Powiatowej Policji wykonują obowiązki służbowe. To tutaj bowiem znajduje się siedziba Komendy z pomieszczeniami służbowymi, w których wykonuje się codzienne obowiązki służbowe, to tutaj następuje przygotowanie do służby poprzez pobieranie broni służbowej i innego wyposażenia, rozpoczęcie i zakończenie służby. Zdaniem skarżącego, nie można utożsamiać nazwy instytucji z miejscem faktycznej jej siedziby, a tym samym miejscem faktycznego pełnienia obowiązków służbowych przez zatrudnionych w niej policjantów. Skarżący wskazał, że nawet pieczęć służbowa Komendy zawiera treść: "Komenda Powiatowa Policji z siedzibą w Z, ul. K", a przeniesienie siedziby Komendy Powiatowej Policji jest równoznaczne w tym przypadku z przeniesieniem policjantów do służby w innej miejscowości na mocy urzędowego dokumentu podpisanego przez Komendanta Powiatowego Policji w porozumieniu z Komendantem Wojewódzkim Policji, jakim jest "Regulamin Komendy Powiatowej Policji z dnia 14 maja 2015 r. zmieniający regulamin Komendy Powiatowej Policji" z mocą obowiązującą od dnia 9 maja 2015 r. Skarżący podkreślił, że przeniesienie siedziby Komendy, choćby tylko czasowe, wiąże się nierozerwalnie ze zmianą miejsca w sensie zmiany miejscowości pełnienia służby, a to ta właśnie okoliczność ma decydujące znaczenie w sprawie. Zaznaczył, że przeniesienie siedziby Komendy do innej miejscowości pociąga za sobą materialne, wymierne skutki dla policjantów, którym czas dojazdu do miejsca pełnienia służby znacząco się wydłużył, a tym samym wzrosły koszty i straciło na wartości owo podmiotowe prawo do lokalu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, lecz z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie przewidzianym w art. 155 kpa, a postępowania administracyjne prowadzone w nadzwyczajnych trybach unormowanych w art. 154 i art. 155 kpa mają na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie art. 154 i 155 kpa mogą być także zmieniane lub uchylane decyzje ostateczne prawidłowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1996 r. sygn. akt III SA 1110/95, LEX nr 27376). Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takiej sytuacji odpowiednio stosuje się przepis art. 154 § 2 kpa, czyli właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Jak wynika z treści powyższego przepisu, uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła prawo, uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie przeciwstawiają się przepisy szczególne, 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest więc ustalenie przez organ prowadzący je z urzędu lub na wniosek strony, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Jak wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 kpa, nie może zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania jest weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 kpa (tak NSA w wyrokach np. z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA1854/99 LEX 43956, 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1388/99 LEX 47229, 3 października 1995 r. sygn. akt III SA 27/95, LEX nr 26991). Zwraca się także uwagę, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 155 kpa są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes stron, należy do organu rozstrzygającego (cyt. wyżej wyrok NSA III SA 1388/99). Istotne jest nadto zwrócenie uwagi, iż: po pierwsze - decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa nie może prowadzić do zmiany podmiotu decyzji administracyjnej, po drugie – decyzja taka może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Powyższe wynika z konieczności istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, LEX 528035), na którą to sprawę składają się elementy podmiotowe i elementy przedmiotowe. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę a ponadto, czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to nie jest bowiem postępowaniem, w którym dokonuje się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Odnosząc powyższe rozważania do postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że skoro decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 października 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji decyzją z dnia [...] 2015 r. były decyzjami wydanymi w trybie przewidzianym w art. 155 kpa, to dotyczyły one sprawy już rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. o przyznaniu J. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem organy Policji obu instancji nie rozstrzygały w zwykłym trybie kwestii przyznania takiego równoważnika pieniężnego, lecz działały w trybie nadzwyczajnym i dlatego zobowiązane były do zbadania, czy ten tryb nadzwyczajny mógł być zastosowany do decyzji z dnia [...] 2015 r. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, wskazujących na warunki prawidłowego zastosowania trybu z art. 155 kpa, Sąd stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu organy Policji obu instancji naruszyły ten przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść akt administracyjnych wskazuje bowiem na to, że organy w ogóle nie rozważyły istnienia w sprawie zasadniczych przesłanek, od spełnienia których zależy zastosowanie art. 155 kpa, tj. czy za uchyleniem decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2015 r. przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W konsekwencji należało uznać, że organy Policji nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy Policji zobowiązane będą prawidłowo zastosować w stosunku do decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2015 r. tryb przewidziany w art. 155 kpa, tzn. zbadać, czy wypełnione zostały przesłanki przewidziane w tym przepisie, a więc, czy: 1) strona, która nabyła prawo wyraziła zgodę na uchylenie decyzji, 2) uchyleniu tej decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, 3) za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie będą mogły stanowić podstawę do właściwego rozstrzygnięcia o zastosowaniu trybu uregulowanego w art. 155 kpa do decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2015 r. Oczywistym jest również, że prowadzone postępowanie powinno zapewniać czynny udział stronie, która powinna być zawiadomiona o jego wszczęciu, mieć możliwość zapoznawania się z aktami sprawy oraz wyrażania swojego stanowiska. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ppsa.