III SA/Kr 1686/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.), Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski, WSA Renata Czeluśniak, , po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C. i J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2016 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych. I. Pismem z dnia 8 maja 2012 r. D. C. i J. C. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w celu ustalenia granic ich działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy wszczął postępowanie mające na celu rozgraniczenie wymienionych wyżej działek. Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. D. C. i J. C. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy sprawy rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy dodatkowy, miesięczny, termin do załatwienia sprawy, licząc od dnia zwrotu akt. Pismem z dnia 9 października 2014 r. D. C. i J. C. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego kolejne zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy sprawy rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy dodatkowy, dwutygodniowy, termin do załatwienia sprawy, licząc od dnia zwrotu akt. D. C. i J. C. wnieśli w dniu 2 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 37/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, aktu w sprawie z wniosku D. C. i J. C. z dnia 8 maja 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości oraz stwierdził, że przewlekłość i bezczynność postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku Burmistrz Miasta i Gminy wniósł skargę kasacyjną. W wyniku rozpoznania powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3334/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 37/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Obecnie sprawa toczy się ponownie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. II. Po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 37/15, a przed wydaniem wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3334/15 przez Naczelny Sąd Administracyjny D. C. i J. C. w niniejszej sprawie pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. wnieśli kolejne zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza Miasta i Gminy sprawy w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło D. C. i J. C. powyższe zażalenie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w wyroku z dnia 4.08.2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 37/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt. Kolegium uznało zatem, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyznaczył termin do załatwienia sprawy i ten termin nie został dotrzymany, to - zgodnie z art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – D. i J. C. służy wniosek (skarga) do tego Sądu o nałożenie grzywny na organ l instancji za niewykonanie wyroku, po uprzednim wezwaniu organu do załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku D. C. i J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 66 § 3 i art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że w wydanym w dniu [...] 2014 r. postanowieniu uznało zażalenie na bezczynność organu I instancji za uzasadnione i w związku z tym wyznaczyło dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Kolegium podało, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. III SAB/Kr 37/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi D. C. i J. C., zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt. W ocenie Kolegium, od tego czasu sytuacja faktyczna wprawdzie w dalszym ciągu nie uległa zmianie, jednak złożone przez D. i J. C. w kolejne zażalenie na bezczynność organu nie może być przedmiotem rozpatrywania z uwagi na wyczerpanie przez nich środków prawnych przewidzianych dla zwalczania bezczynności organu przed organem administracji publicznej tzn. wyczerpany został tryb z art. 37 ust. 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, według obowiązującego w Polsce stanu prawnego, aktualnie żaden organ administracji nie jest właściwy do zwalczania bezczynności organu - Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiotowej sprawie, bo strony uruchomiły już w 2014 r. tryb zwalczania bezczynności organu i postępowanie w tym zakresie jeszcze się nie zakończyło. Skoro zatem żaden organ administracji nie jest właściwy do rozpoznania sprawy i takiego organu nie da się ustalić analizując wnikliwie i wszechstronnie obowiązujące aktualnie prawo polskie, to w przedmiotowej sprawie należy zastosować przepis art. 66 § 3 k.p.a. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że choć organ I instancji pozostaje w bezczynności, to strona musi czekać na zakończenie uruchomionego przez siebie postępowania i w tym czasie nie może uruchomić skutecznie kolejnego postępowania zażaleniowego w tej samej sprawie (w zakresie bezczynności organu). W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. C. i J. C. wnieśli o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 66 § 3, art. 37 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 66 § 3 kpa skarżący podnieśli, że ich zażalenie było oznaczone właściwie (nazwa organu, adres) i jednoznacznie wskazywało organ, do którego jest skierowane, nie wynikało z niego również, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Skarżący stwierdzili, że właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika z treści art. 17 kpa, zgodnie z którym organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (m.in. Burmistrza Miasta) są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W związku z tym skarżący uważają, że Kolegium miało ustawowy obowiązek rozpatrzenia ich wniosku pod względem merytorycznym. Natomiast w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 37 § 1 kpa skarżący wskazali, że ustawodawca nie uzależnia możliwości złożenia zażalenia od spełnienia dodatkowych warunków, a wystarczy sam fakt niezałatwienia sprawy w wyznaczonym wcześniej terminie. A zatem, każdorazowe przekroczenie wyznaczonego terminu na załatwienie sprawy skutkuje możliwością złożenia przez stronę postępowania kolejnego zażalenia. Zdaniem skarżących, wyczerpanie trybu art. 37 kpa ma miejsce w momencie, gdy organ odwoławczy uzna zażalenie wyznaczając dodatkowy termin na załatwienie sprawy, a strona złoży kolejne zażalenie przed upływem tego terminu. Jednak po jego upływie i ciągłym braku załatwienia sprawy przez organ I instancji, następuje kolejne niezałatwienie sprawy w określonym terminie, na które zgodnie z art. 37 § 1 stronie postępowania przysługuje zażalenie, które podlega rozpatrzeniu pod względem merytorycznym tj. czy wyznaczony termin został przekroczony. W związku z tym za bezprawne skarżący uznali stanowisko Kolegium, że kolejne zażalenie na bezczynność organu nie może być przedmiotem rozpatrywania z uwagi na wyczerpanie przez stronę środków prawnych tzn. trybu z art. 37 § 1. Skarżący dodali przy tym, że postanowienie Kolegium nr [...] z dnia 17 listopada 2014 r. nie było jedynym jakie ten organ wydał w ich sprawie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2016 r., Kolegium rozpatrzyło bowiem pozytywnie zażalenie skarżących na bezczynność w tej samej sprawie. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 37 § 2 kpa skarżący stwierdzili, że w 2014 r. dwukrotnie uruchomili tryb zwalczania bezczynności organu poprzez złożenie dwóch kolejnych zażaleń. W odpowiedzi na nie Kolegium wydało, kolejno, dwa postanowienia wyznaczające dodatkowe terminy zakończenia sprawy. W obu postanowieniach Kolegium powołało się na podstawę prawną wynikającą z art. 37 § 1 i § 2 kpa. Działając jednak wbrew art. 37 § 2 kpa Kolegium ograniczyło się tylko i wyłącznie do wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, pomijając kluczowe dla sprawy elementy tego przepisu jak zarządzenie wyjaśnienia przyczyn, ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, ewentualne podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Kolegium pominęło również stwierdzenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W związku z czym szereg zaniedbań Kolegium uniemożliwił, zdaniem skarżących, zastosowanie art. 38 kpa, a tym samym skuteczne wyegzekwowanie na organie I instancji terminowego zakończenia postępowania. Za nieuzasadnione skarżący uznali więc twierdzenie Kolegium, że tryb z art. 37 kpa został wyczerpany, a w Polsce nie ma organu właściwego do zwalczania bezczynności Burmistrz Miasta i Gminy. Zdaniem skarżących, takim organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które posiada szereg instrumentów prawnych dyscyplinujących Burmistrza i pracowników Urzędu Gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), zgodnie z którym: "Art. 66. (...) § 3. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie." Art. 66 § 3 k.p.a. wymienia przypadki, gdy na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego, a jedynie zwrot podania wnoszącemu. Rozstrzygnięcie takie może zatem zapaść tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie, a zatem gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, a także gdy organ do którego wniesiono podanie stwierdzi po pierwsze, że jest niewłaściwy, a po drugie nie będzie w stanie dokonać ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie. W ocenie Sądu, żadna z opisanych w tym przepisie sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z treści pisma skarżących z dnia 7 kwietnia 2016 r. wyraźnie bowiem wynika, że jest to zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza Miasta i Gminy sprawy w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Skarżący wyraźnie wskazali organ, do którego kierują swoje zażalenie (Samorządowe Kolegium Odwoławcze), organ pozostający w bezczynności (Burmistrz Miasta i Gminy), przedmiot postępowania (postępowanie rozgraniczeniowe) oraz podstawę swojego żądania (art. 37 k.p.a.). Organami właściwymi do rozpatrywania zażaleń na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego nie są sądy powszechne, lecz – zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zażalenie skarżących z dnia 7 kwietnia 2016 r. zostało zatem wniesione do właściwego organu i Kolegium powinno było je rozpoznać. Odnosząc się do twierdzeń Kolegium o braku możliwości rozpoznania zażalenia skarżących z uwagi na toczące się postępowanie sądowe zainicjowane wniesioną przez nich w dniu 2 marca 2015 r. skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy należy stwierdzić, że nie są one zasadne, choć okoliczność toczącego się już postępowania może mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Zwalczeniu zwłoki organu w załatwieniu sprawy służy skarga na bezczynność, której celem jest spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności, o ile jest to możliwe. Skargę na bezczynność można wnosić kilkakrotnie, nawet w tej samej sprawie, aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. To samo dotyczy zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Poza tym przepisy tej ustawy nie zakazują stronie postępowania ponownego wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po winno zatem było rozpoznać zażalenie skarżących na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy. Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy III SAB/Kr 37/15 znajdują się dwa postanowienia SKO wydane już po wniesieniu przez skarżących w dniu 2 marca 2015 r. skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie skarżących z dnia [...] 2015 r. na niezałatwienie przez Burmistrza Miasta i Gminy sprawy rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] za zasadne i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy termin do załatwienia powyższej sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. Z kolei postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenia skarżących na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy są nieuzasadnione. Najpierw więc Kolegium uznało się za właściwe do rozpoznawania zażaleń skarżących na bezczynność organu I instancji, a następnie – w niniejszej sprawie - stwierdziło, że nie jest organem właściwym, a nawet, że brak jest obecnie organu właściwego do zwalczania bezczynności organu I instancji. Tego rodzaju działania stanowią naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] 2016 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł - w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.