III SA/Kr 1687/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 października 2023 r. znak: SKO.Z/4100/80/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 października 2023 r., znak SKO.Z/4100/80/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 29 sierpnia 2023 r. odmawiającego wydania zaświadczenia. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1, art. 219 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 sierpnia 2023 r. E. K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Pas drogowym zgodny z mapą sytuacyjną do celów projektowych, włączonej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] pomiędzy działkami nr [...] a [...] obie obręb G. nie został wytyczony przez geodetę uprawnionego zgodnie z dokumentacją". Skarżąca wskazała, że jest posiadaczem samoistnym działki numer [...] obręb G., ma więc interes prawny i chce się posłużyć wnioskowanym zaświadczeniem w innym postępowaniu. Skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na zmianę treści zaświadczenia. Aby ułatwić prawidłowe rozpoznanie wniosku dołączyła wycinek mapy dotyczący działek objętych żądaniem. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sytuacji, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia nie jest możliwe, a organ zobowiązany jest odmówić wydania zaświadczenia. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy W. nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 217 k.p.a. ponieważ w przedmiocie udowodnienia i spełnienia wymogów przepisów prawnych dla urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego w zakresie wytyczenia pasa drogowego w procesie inwestycyjnym związanym z realizowanymi robotami budowlanymi w oparciu o odrębną prawomocną decyzję administracyjną zatwierdzającą dokumentację projektową i umożliwiającą wykonywanie robót budowlanych. Z kolei w zakresie ustalenia granic nieruchomości pomiędzy wnioskowanymi działkami zasadne jest przeprowadzenie procedury wznowienia granic na wniosek strony przez uprawnionego geodetę. W zażaleniu na postanowienie skarżąca wskazała, że organ prowadzi państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, ewidencję dróg, a jako zarządca drogi odpowiada za pas drogowy. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że sporną kwestią jest, czy pas drogowy zgodny z mapą sytuacyjną do celów projektowych, włączoną do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] pomiędzy działkami [...] a [...] obręb G. został, czy nie został wytyczony w terenie przez geodetę uprawnionego zgodnie z dokumentacją. Zdaniem skarżącej organ, jako zarządca drogi, powinien wiedzieć czy pas drogowy został wytyczony w terenie. W ocenie skarżącej, organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego żądane zaświadczenie dotyczy treści spornych. Postanowieniem z dnia 3 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia główną rolę przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestrów, wykazów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami, a będącymi w posiadaniu organu. W zaświadczeniu organ może jedynie potwierdzić fakty wynikające z danych, które posiada, nie może zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości. SKO wskazało, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, danych. Powinno obejmować całość zasobów posiadanych przez organ, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. Wydanie zaświadczenia polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych rejestrach, ewidencji, innych zbiorach do treści zaświadczenia. W rezultacie, zdaniem Kolegium nie jest dopuszczalne potwierdzenie w zaświadczeniu spełnienia wymagań przewidzianych przepisami prawa w przedmiocie wytyczenia pasa drogowego w ramach procesu inwestycyjnego realizowanego w trybie przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli strona kwestionuje przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami powinna doprowadzić do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli natomiast kwestionuje prawidłowość przeprowadzonych prac budowlanych, zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy W. do wydania wnioskowanego świadczenia, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że wbrew temu co twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie kwestionuje wykonania robót budowlanych. Skarżąca podniosła, że przebiegu granic działek w ogóle jej wniosek nie dotyczy, a ponadto kwestia granicy działek to zupełnie coś innego niż granica pasa drogowego. Skarżąca podniosła, że jej wniosek dotyczy stanu faktycznego istniejącego na dzień złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie oraz sprawie toczącej się pod sygnaturą III SA/Kr 1688/23 skarżąca domagała się wydania zaświadczenia, które potwierdzi, że pas drogowym zgodny z mapą sytuacyjną do celów projektowych, włączoną do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] pomiędzy działkami nr [...] a [...] obie obręb G., nie został wytyczony przez geodetę uprawnionego zgodnie z dokumentacją, natomiast w drugiej sprawie domagała się potwierdzenia, że pas został wytyczony zgodnie z dokumentacją. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie - oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 listopada 2023 r., II SA/Ke 504/23). Zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych. Zatem zaświadczenie nie może opierać się na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony. Przedmiotem tego postępowania nie może być też analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków. Nie może ono także zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych przez niego posiadanych, jak również - do formułowania ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 listopada 2023 r., I SA/Bd 416/23). Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r., II SA/Wr 53/23). W niniejszej sprawie, żądanie skarżącej dokonania oceny przez organ wytyczenia pasa drogowego w sposób zgodny albo niezgodny z dokumentacją nie mieści się w pojęciu potwierdzenia faktów, ani w pojęciu potwierdzenia stanu prawnego. Skarżąca wymaga bowiem od organów dokonania ocen prawnych przeprowadzonego odrębnego postępowania, oceny czy praca geodety została przeprowadzona w sposób zgodny, czy też niezgodny z dokumentacją. Co więcej, w niniejszym postępowaniu skarżąca zmierza w istocie do weryfikacji przeprowadzonych prac budowalnych w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną oraz oceny prawidłowości wyznaczenia granic pasa drogowego. Tego rodzaju rozstrzygnięcia miałyby niewątpliwie charakter ocen i wniosków sformułowanych przez organ, które nie mieszczą się w pojęciu zaświadczenia. Wniosek skarżącej wykracza zatem poza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia określone w art. 217 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem wydanie zaświadczenia polegać powinno na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia – a okoliczność objęta żądaniem skarżącej nie może być stwierdzona na podstawie dokumentów, rejestrów, ani ewidencji organu wymaga bowiem dokonania ocen i ustaleń przez organ, które są niedopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie nie może tworzyć nowego stanu prawnego, a treść żądania skarżącej w istocie do tego zmierza. W rezultacie, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.