III SA/Kr 1689/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 8, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 17 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 38, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 poz. 182), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., Nr 267): po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej: skarżącego) od decyzji nr [...] wydanej dnia [...] 2014 r. Prezydenta Miasta orzekającej o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego w wysokości 529,00 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2014r. na stałe oraz objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2014 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zespołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, przyznał skarżącemu zasiłek stały w wysokości 529,00 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2014 r. na stałe oraz objął go ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. W odwołaniu M. Z. wskazał, że w związku z nieotrzymaniem w miesiącu czerwcu dodatku mieszkaniowego znacznie pogorszyła się jego sytuacja finansowa, co powinno skutkować podwyższeniem otrzymywanego zasiłku stałego od czerwca 2014 r. Skarżący podkreślił, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, a środki jakimi dysponuje nie pozwalają na zaspokajanie nawet najpotrzebniejszych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w skarżący jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, otrzymywał dodatek mieszkaniowy w wysokości 304,04 zł do dnia 31 maja 2014 r. jednak w związku z brakiem wniosku o przyznanie pomocy na kolejny okres, w czerwcu 2014 r. skarżący nie uzyskał dochodu z tego tytuł. To z kolei spowodowało podjęcie działań przez pracownika socjalnego mających na celu ustalenie sytuacji osobistej skarżącego, który w dniu 2 czerwca 2014 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, w efekcie którego ustalił, że skarżący od czerwca 2014 r. nie posiada żadnego dochodu. W związku z faktem, iż ostatni dodatek mieszkaniowy został wypłacony skarżącemu w maju 2014 r. - dochód za miesiąc maj 2014 r. został potraktowany jako dochód utracony, a organ w dniu 2 czerwca 2014 r. wszczął postępowanie w celu zmiany dotychczasowej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej w związku ze zmianą sytuacji dochodowej skarżącego, Kolegium powołało art. 8 ust. 1 i 3, art. 37, ustawy o pomocy społecznej oraz wskazało, że wszczęte z urzędu dnia 2 czerwca 2014 r. postępowanie potwierdziło, że skarżący spełnia kryteria określone w obowiązujących przepisach uprawniające do przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego w maksymalnej określonej przepisami wysokości od dnia 1 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej podniesionych. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta przyznającej skarżącemu zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2014 r. na stałe wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. Decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). W przedmiotowym postępowaniu organy zobowiązane były także do stosowania zasad i reguł określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej "k.p.a."). W myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się jedynie do powołania przepisów tj. art. 8 i art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz do ogólnikowego jednozdaniowego stwierdzenia, że wszczęte z urzędu postepowanie potwierdziło, że Odwołujący spełnia kryteria określone w obowiązujących przepisach uprawniające do przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości od dnia 1 lipca 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej) i art. 11. k.p.a. (zasada przekonywania) – czyli wyjaśnienie stronie zasadności kierowanego do niej rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przenosząc powyższe wymogi proceduralne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów skarżącego, tj. przyznania mu zasiłku stałego również za czerwiec 2014 r. Podkreślić należy, że organy administracyjne obu instancji nie dostrzegły tego, że niniejsza sprawa nie dotyczy przyznania zasiłku stałego na wniosek, ale dotyczy jego kontynuacji, gdyż skarżący, na podstawie decyzji z dnia [...] 2013 r. miał przyznany zasiłek stały od dnia 11 maja 2013 r. na stałe. Zatem obecne postepowanie, prowadzone z urzędu nie było pierwszym postepowaniem w sprawie. Wskazać także należy, że rolą organu odwoławczego w tym postępowaniu nie było jedynie streszczenie przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczenie treści obowiązujących przepisów prawa, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a dodatkowo szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania, a w szczególności wyjaśnienie skarżącemu dlaczego organ uważa, że skarżący spełnia przesłanki przyznania mu zasiłku stałego dopiero od 1 lipca 2014 r. a nie spełniał tych przesłanek w czerwcu 2014 r. i powołanie na ta okoliczność odpowiednich przepisów prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy tym wymaganiom nie podołał i dlatego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sposób rażący i jednoznaczny godzi we wskazane wyżej przepisy procedury, gdyż w istocie nie zawiera ona uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a Uzasadnienia zaskarżonej decyzji są na tyle lapidarne, że nie pozwalają na kontrolę prawidłowości przyjętych przez organ ustaleń, w szczególności dlaczego organ w ogóle nie odniósł się do zarzutu skarżącego o nieprzyznaniu mu zasiłku stałego za czerwiec 2014 r. Organ odwoławczy nie dokonał niezbędnego ustalenia i analizy konkretnych warunków i okoliczności istotnych dla przedmiotowej sprawy administracyjnej. Takie działanie organu odwoławczego stanowi nie tylko naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, ale również naruszenie zasady prawdy obiektywnej w toku całego postępowania w tej sprawie i skutkować musi uchyleniem wadliwej decyzji organów administracji publicznej, celem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie z poszanowaniem reguł i procedury administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien odnieść się do zarzutów skarżącego oraz prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnić wydaną przez siebie decyzję administracyjna. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.