III SA/Kr 17/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie S WSA Hanna Knysiak - Sudyka S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 2 grudnia 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z [...] 2021 r., znak: [...]. Rozstrzygnięciem tym organ odmówił M. S. (dalej: skarżący) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 6 stycznia 2016 r. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 17 801,70 zł brutto za 105 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. W ocenie organu, policjantowi został w sposób prawidłowy naliczony i wypłacony ww. ekwiwalent na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby, przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. Organ podkreślił, że sama decyzja została wydana w sprawie na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., kiedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) - a zatem z uwzględnieniem zmiany przepisu art. 115a ustawy o Policji, a także z uwzględnieniem przepisów przejściowych – art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Organ wskazał, że zgodnie z ww. art. 9 ust. 1, art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym powołaną ustawą nowelizującą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r., a ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. W ocenie organu, na postawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 października 2020 r., nie jest on upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej, tj. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe przysługujące za okres przez dniem 6 listopada 2018 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 i przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.Skarżący zarzucił nadto organom obu instancji działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z pominięciem wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko w zakresie poprawności zastosowania przepisów do stanu faktycznego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreśla, że uzasadnienie niniejszego wyroku powtarza argumentację zawartą w rozstrzygnięciach dotyczących analogicznych spraw wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie naliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Są to sprawy praktycznie identyczne co do istoty prawnej argumentacji stron, z tych to powodów nie ma potrzeby zindywidualizowania uzasadnienia. Niespornym w sprawie było, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 6 stycznia 2016 r. oraz że wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wyrokiem z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 66 Konstytucji odgrywa istotne znaczenie prawne dla prawodawcy, wskazując mu pewne minimalne obowiązki, a gdy dana regulacja zejdzie poniżej poziomu ochrony i doprowadzi do sytuacji, w której dane prawo zostanie wydrążone ze swojej rzeczywistej treści, to takiej regulacji będzie można postawić zarzut niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Równocześnie, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien bowiem odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał orzekł, że przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jeżeli na podstawie ustawy uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją została wydana ostateczna decyzja administracyjna, orzeczenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadach i w trybie właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust.1 i 3 Konstytucji). W doktrynie wskazuje się, że wyposażenie orzeczeń w moc powszechnie obowiązującą oznacza związanie ich treścią nie tylko uczestników konkretnego postępowania zakończonego wydaniem przez sąd konstytucyjny rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale również wszystkich innych podmiotów prawa. Powoduje to również, że nikt – a w szczególności żaden organ władzy publicznej – nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2019). W orzecznictwie sądowym podkreśla się zarazem, że norma wyrażona w art. 190 ust. 1 Konstytucji ma charakter samowykonalny, co oznacza obowiązek uwzględniania z urzędu treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w toku rozpoznawanej sprawy (wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., II OSK 1004/06, wszystkie cytowane orzeczenia sądów dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podporządkowanie się orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oznacza zarazem zakaz podejmowania przez kogokolwiek aktów i działań sprzecznych z jego treścią. Jego naruszenie oznacza złamanie norm konstytucyjnych, skutkujące stosowną odpowiedzialnością organów i osób urzędowych (P. Tuleja, jw.). Konstytucyjny atrybut ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza niepodważalność, niezaskarżalność i niewzruszalność rozstrzygnięć sądu konstytucyjnego przez jakikolwiek inny organ państwa, w tym przez sam Trybunał. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane i zawierają normatywną treść (choć w sensie negatywnym). Zbliżają się zatem wyraźnie do regulacji normatywnej – w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie. Utrata mocy obowiązującej wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie jest tożsama z uchyleniem przepisu w wyniku aktu prawotwórczego kompetentnego organu, w pewnym sensie idzie bowiem dalej, jest mocniejsza w skutkach, daje bowiem jednostkom możliwość wznowienia postępowania, w którym zapadła decyzja wydana na jej podstawie (por. M. Safjan, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Tekst wystąpienia wygłoszonego przez Prezesa TK prof. M. Safjana w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk 6 stycznia 2003 r., www.trybunal.gov.pl). Należy podkreślić, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK, [w:] M. Bernatt, J. Królikowski, M. Źiółkowski, Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII, Warszawa 2013). Z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Urzędowym przepis, który był przedmiotem orzeczenia, zostaje usunięty z porządku prawnego. Od tego momentu nie wyznacza nakazów ani zakazów. W rezultacie, z dniem opublikowania wyroku Trybunału, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Przepis taki nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2264/19). W doktrynie zasadnie podnosi się, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności normy prawnej z Konstytucją, może być uznane za wprowadzające swoistego rodzaju normę intertemporalną, mającą zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, pierwszeństwo przed normami intertemporalnymi wprowadzanymi przez ustawodawcę zwykłego co do ewentualnych skutków wyroku Trybunału (por. K. Królikowska, Skutki pro futuro prejudycjalnego wyroku TK ("derogacja trybunalska" na przykładzie spraw cywilnych), [w:] red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego, Tom XLVIII, Warszawa 2013, s. 65 i n.). Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organ Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy IX. 432 - str. 2,13 i 14) ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego po ww. wyroku zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej winny dokonywać wykładni art. 114 ust.1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., III OSK 3087/21). Oznacza to, że należy ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. pomnożyć przez 1/21 wysokości wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu. Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w szczególności mając na względzie art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.