III SA/Kr 170/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi L. G., B. S., B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz § 2 ust. 2, § 9 ust. 1, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 47 ust. 3, § 68 ust. 3 pkt 7a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz. 454) orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jednostka ewidencyjna K ujawniając w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego – użytek dr (drogi) dla działki Nr [...] o pow. 0,0788 ha, z "dr-RIIIa" o pow. 0,0788 ha na "dr" po pow. 0,0788 ha. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa działka jest drogą dojazdową do posesji przy ul. P 10-22 w K oraz jest drogą wewnętrzną i jest to jedyny dojazd do przedmiotowych posesji. Działka jest w całości wybrukowana kostką oraz przebiega w niej kanalizacja oraz telekomunikacja. Stąd też aktualne oznaczenie użytku gruntowego w przedmiotowej działce jako droga na gruncie ornym jest niewłaściwe, gdyż działka ta nie stanowi gruntu rolnego tylko drogę. W odwołaniu skarżący L. G., B. G. i B. S. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i oznaczenia działki w operacie ewidencyjnym jako "grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny mieszkaniowe", stosownie do istniejącego stanu faktycznego, jako jedyny dojazd do posesji domów jednorodzinnych przy ul. P od nr 10 do 20. Skarżący kwestionują zaliczenie powyższej działki do dróg wewnętrznych, uzasadniając iż przedmiotowa działka nie służy jako droga wewnętrzna, uzasadniając, że nie służy ona jako droga w osiedlach mieszkaniowych, bo na przedmiotowym terenie nie występuje osiedle mieszkaniowe, a jedynie kilka domów, do których jest to jedyny dojazd. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm. dalej K.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że działka ewidencyjna [...] stanowi współwłasność: J. i T. M., C. i A. P., B. i L. P., J. i W. D., A. M., A. M., L. G., B. G. i B. S. Aktualnie na działce wskazany jest jeden rodzaj użytku gruntowego "dr-RIIIa" o powierzchni 0,0788 ha. Działka ta wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (oznaczone nr 10-22 przy ul. P). Działka w całości jest wybrukowana kostką, przylega do działek określonych w operacie ewidencyjnym jako użytek "B-tereny mieszkaniowe" i "Bp-zurbanizowane tereny niezabudowane". Działka ta przylega do działki nr [...], oznaczonej jako "dr-droga" i stanowiącej własność Gminy, dochodzącej do drogi publicznej - ul. K i łącznie stanowią dojazd do nieruchomości położonych przy ul. P 10-20. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta z urzędu, w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr [...]. Zaliczenie użytku gruntowego do drogi "dr" możliwe jest, jeżeli ziszczone zostaną przesłanki określone w Załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnie 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). Zgodnie z punktem 3 podpunktem 7 lit. a Załącznika nr 6, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 Nr 86 poz. 958). Ponieważ działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność osób prywatnych, zatem nie mogła zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. Mając zaś na uwadze fakt, że przedmiotowa działka, wraz z działką sąsiednią [...] dochodzącą do ul. K drogę dojazdową do kilku nieruchomości a także fakt, że w całości jest ona wybrukowana kostką, organ uznał ją za drogę wewnętrzną. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżący L. G., B. G. i B. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący domagali się uznania, że przedmiotowa nieruchomość zalicza się do terenów mieszkaniowych, jako wyłącznie dojazd do sąsiadujących z działką domów jednorodzinnych, będących współwłasnością tylko współwłaścicieli przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.). Kontrola sądowa przeprowadzona zgodnie z powyższymi regułami doprowadziła do uznania, że skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), zwanej dalej ustawą, oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 2 pkt. 8 ustawy, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 ustawy, ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Zgodnie § 67 pkt 1 i 3 użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na użytki rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane. Do pierwszej z tych grup należą m.in. grunty rolne oznaczone symbolem - R (§ 68 ust.1 pkt 1), a do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych m.in. tereny komunikacyjne w tym drogi oznaczone symbolem ,, dr" (art.68 ust. 3 pkt 7 lit. a ). Stosownie do przepisu § 68 ust. 6 zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. W myśl postanowień ust.3, pkt 7 lit a załącznika Nr 6 powołanego rozporządzenia tereny komunikacyjne, w tym a) drogi - do użytku gruntowego o nazwie ,,drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych. Natomiast grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Z kolei zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z przepisu art. 8 ust.4 ustawy o drogach publicznych wynika, że cechą tych dróg wewnętrznych jest bezpośredni z nich dostęp do dróg publicznych, gdyż nakłada on na zarządcę drogi publicznej obowiązek oznakowania, połączeń dróg wewnętrznych z drogami z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Zaskarżona decyzja zapadła po przeprowadzeniu przez Prezydenta Miasta postępowania wszczętego z urzędu, w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jednostka ewidencyjna K, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowych użytków według gleboznawczej klasyfikacji gruntów użytek "dr" dla działki [...] z "dr/RIIIa" na "dr". W świetle powołanych przepisów, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym kartograficzny, dawał organom podstawę do przyjęcia, że działka [...] stanowi drogę wewnętrzną, spełniający funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej (ul. K) służącej nieruchomościom usytuowanym przy ul. P jako droga dojazdowa. Zakwalifikowanie tych działek jako terenu komunikacyjnego o charakterze użytku gruntowego o nazwie drogi ("dr") , zgodne było zatem z przepisem § 68 ust.3 pkt 7 a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i zasadami zaliczania użytku do ,,dróg", określonymi w pkt 3.7 a. Załącznika Nr 6. Podkreślić jednak jeszcze raz należy, że samo zaliczenie użytku gruntowego na obszarze działki [...] do terenów komunikacyjnych dróg, nie odbiera tym działkom charakteru przedmiotu prawa własności skarżącego i innych osób wpisanych w księgach wieczystych jako współwłaścicieli tych działek. W wyniku dokonanych zmian, organ zaktualizował jedynie dotychczasowe oznaczenie użytku gruntowego dla działki [...] z "dr/RIIIa" (droga na gruncie ornym), na aktualne oznaczenie "dr". Organy słusznie podkreśliły, że dotychczasowe oznaczenie użytku gruntowego w działce [...], jako droga na gruncie rolny było niewłaściwe, gdyż działka ta nie stanowi gruntu rolnego tylko drogę. Droga ta, czemu nie przeczą skarżący, jest w całości wybrukowana, przebiegają w niej urządzenia kanalizacyjne oraz telekomunikacyjne. Natomiast organy podkreśliły w uzasadnieniach swoich decyzji, że przedmiotowa działka [...] stanowi współwłasność osób prywatnych i co prawda jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do nieruchomości położonych przy ul. P 10-22, jednak nie stanowi ona drogi publicznej. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzuty skargi musiały zostać uznane za niezasadne. Kontrola sądowa nie wykazała również naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należałoby wziąć pod uwagę z urzędu.