III SA/Kr 1700/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414), nałożył na H. S. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W uzasadnieniu wskazano, że 7 maja 2014 r. przeprowadzono kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób na liniach komunikacyjnych K - R, K - P i K - D, ze szczególnym uwzględnieniem przewoźników korzystających z przystanków zlokalizowanych w rejonie Ronda C. O godz. 10:55 na przystanku "K Parking C" poddano kontroli autobus marki Mercedes należący do przedsiębiorcy: "A" H. S. z siedzibą w Ł. Kierujący autobusem K. Ś. okazał do kontroli wypis numer [...] z zezwolenia numer [...] oraz rozkład jazdy będący załącznikiem do tego zezwolenia zmieniony decyzją z dnia [...] 2013 r. Kontrola została przeprowadzona z uwagi na fakt, że kierowcy realizujący przewozy regularne osób na linii komunikacyjnej K - P, na terenie miasta K, zmieniają ustaloną trasę przejazdu, omijając przystanki "K Rondo C ul. B" na kierunku K - P oraz "K Rondo C al. J" na kierunku P - K. Organ wskazał, że przedmiotowe przystanki ujęte były w okazanym do kontroli przez K. Ś. rozkładzie jazdy, a obsługa pasażerów na nich nie jest możliwa, z uwagi na prace remontowe w rejonie ronda C (przystanki na czas remontu zostały zawieszone). Organ wskazał, że kierowca autobusu do kontroli nie okazał decyzji o odstępstwie od warunków udzielonego zezwolenia wraz z rozkładem jazdy, który uwzględniałby zmienioną organizację ruchu. Po sporządzeniu protokołu kontroli wraz z załącznikiem (zawierającym opis stwierdzonych naruszeń), kierowca autobusu podpisał oba dokumenty, nie wnosząc zastrzeżeń. Po wszczęciu przez organ I instancji przedmiotowego postępowania, organ ten otrzymał pismo H. S. z dnia 29 maja 2014 r., w którym wskazał on m.in., iż niedotrzymanie terminu złożenia wniosku o odstępstwo zdarzyło się po raz pierwszy w jego 15-letniej działalności przewozowej oraz, że w dniu 6 maja 2014 r. podjął działania w kierunku gromadzenia dokumentów do wniosku w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. H. S. wskazał również, że niedostosowanie się do przepisów nie wynikało z jego złej woli, a jedynie z braku informacji o czasie trwania przebudowy Ronda C i dotarciem do niego tej informacji z opóźnieniem. Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania pełnomocnik strony zapoznał się m.in. z wydrukiem informacji umieszczonej na stronie internetowej Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] 2014 r. zaktualizowanej w dniu [...] 2014 r. o zamknięciu w nocy z 4 na 5 kwietnia 2014 r. poszczególnych relacji na Rondzie C i wyznaczonych trasach objazdu. Równocześnie informacja ZIKiT zawiera przewidywany termin zakończenia robót, tj. koniec sierpnia 2014 r. Organ przywołał też stosowne przepisy oraz wskazał, że przedsiębiorca winien złożyć wniosek o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu w związku z niemożliwością wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym i określonym w zezwoleniu przebiegiem linii komunikacyjnej, bowiem stosowna informacja na stronie internetowej ZIKiT widnieje od dnia 31 marca 2014 r., a nadto, wykonując codzienne przewozy regularne osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej, on bądź zatrudnieni przez niego kierowcy musieli zauważyć zmianę organizacji ruchu i zawieszenie przystanków. Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że w dniu 7 maja 2014 r. zrealizowano przewozy regularne osób z ominięciem przystanków wyszczególnionych w rozkładzie jazdy, nie posiadając przy tym decyzji o odstępstwie od warunków udzielonego zezwolenia, co stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7, ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. S., który zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, a także naruszenie art. 113 § 1 w związku z art. 126 kpa poprzez dokonanie sprostowania daty decyzją nakładającą karę, a nie postanowieniem. Odwołujący się podniósł także naruszenie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść strony. W uzasadnieniu odwołania krytycznie oceniono postępowanie organu I instancji polegające na sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w protokole kontroli w treści decyzji, gdy tymczasem sprostowanie oczywistych omyłek pisarskich winno następować w drodze postanowienia. W związku z powyższym doszło do naruszenia nie tylko art. 113 § 1 w związku z art. 126 kpa, ale też art. 6 i art. 8 kpa. W odniesieniu do samej kontroli odwołujący się podniósł, że ustawodawca nie przewidział sankcji za nieokazanie decyzji o odstępstwie od warunków udzielonego zezwolenia oraz wskazał, iż praktyką organu I instancji jest wydawanie decyzji do 30 dni pod warunkiem dołączenia do wniosku kompletu niezbędnych dokumentów takich jak wszystkie zgody na korzystanie z przystanków - tak jak do zmiany rozkładu jazdy. Procedura ta pozostaje w sprzeczności z charakterem odstępstwa powstałego z przyczyn nagłych i niemożliwych do przewidzenia. W efekcie powyższego uzyskanie decyzji o odstępstwie w terminie 1 miesiąca lub 2 miesięcy od zmiany organizacji ruchu może być bezprzedmiotowe, gdyż przyczyna (remont dróg) może ustać. Odwołujący wskazał również, iż przewóz z dnia 7 maja 2014 r. nie był wykonywany z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Kierowca miał bowiem obowiązek zastosować się do znaków drogowych zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym i zatrzymać się w miejscach (przystankach) bezpiecznych dla pasażerów oraz dla uczestników ruchu drogowego czy osób pracujących przy remoncie drogi. Zdaniem odwołującego się zastosowanie się do warunków określonych w zezwoleniu i wjechanie na zamknięte przystanki nie miałoby sensu ze względu na brak możliwości obsługi pasażerów, a dodatkowo zmuszałoby kierowcę do aktu wandalizmu i staranowania zapór uniemożliwiających wjazd na przystanki. Z tych względów odwołujący uznał, że organ nie rozpatrzył całościowo materiału dowodowego i nie zapoznał się z sytuacją drogową. Organowi postawiono zarzut rażącego zaniedbania ciążącego na nim obowiązku w postaci wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W tym kontekście przytoczono stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto odwołujący zarzucił organowi I instancji niekonsekwencje, gdyż organ ten z jednej strony przyznaje, że obsługa pasażerów na pomijanych przez przewoźnika przystankach nie jest możliwa, z drugiej zaś wskazuje, że naruszenia przewoźnika polegały na realizacji przewozów przez zmianę ustalonej trasy przejazdu, a tym samym braku możliwości obsługi pasażerów na tych przystankach. Zdaniem odwołującego się decyzja organu I instancji naruszała też art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1a, art. 20a ust. 1 i 2, art. 92a, art. 92c, art. 93 ust. 1-3, oraz załącznika nr 3 (Ip. 2.2.3) do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym oraz sankcje za naruszenie tych zasad. Wskazało też, że zgodnie z zezwoleniem nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym Przedsiębiorca "A" H. S. posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K - P przez P - D - K - L - W - W - G - S - Ł - G - N - N- P - P - J. Zgodnie zaś ze stanowiącym załącznik do przedmiotowego zezwolenia rozkładem jazdy na trasie K - P wyszczególniony został m.in. przystanek "K Rondo C ul. B" (drugi przystanek). Kolegium wskazało, że z protokołu kontroli nr [...] wynikało, że kierowca K. Ś. w trakcie kontroli w dniu 7 maja 2014 r., realizując kurs z K do P, okazał obowiązujący od dnia 8 grudnia 2013 r. rozkład jazdy, w którym wyszczególnione są przystanki "K Rondo C ul. B" oraz K Rondo C Al. J. Z uwagi zaś na prace związane z przebudową Ronda C przystanki te zostały zawieszone na czas przebudowy. Kolegium zaznaczyło, że kierowca autobusu do kontroli nie okazał odstępstwa od warunków udzielonego zezwolenia, które uwzględniałyby zmienioną organizację ruchu. Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa kontrola miała miejsce w dniu 7 maja 2014 r., a nie, jak wskazano w protokole, 8 maja 2014 r. Zdaniem Kolegium konstatacja ta winna była się znaleźć w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a organ ten nie był uprawniony do dokonywania sprostowania oczywistej omyłki w protokole ani decyzją ani też postanowieniem. Kolegium stwierdziło, że wbrew ustaleniom zawartym w protokole brak jest w rozkładzie jazdy przewoźnika na trasie K - P przystanku "K Rondo C Al. J". Przystanek ten pojawia się wprawdzie w rozkładzie jazdy przewoźnika, ale na trasie odwrotnej: P - K. Kolegium stwierdziło również, że faktem niekwestionowanym przez stronę było to, że nie mogła ona korzystać z przystanku ujętego w rozkładzie jazdy, bowiem przystanek ten był zamknięty dla ruchu pojazdów oraz ustawione były zapory, uniemożliwiające wjazd. Dlatego Kolegium uznało, że niewątpliwie doszło do odstępstwa od warunków zezwolenia, które to odstępstwo spowodowane było remontem okolic Ronda C. Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności (roboty drogowe), uniemożliwiające wykonywanie przewozów z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2011/11 i stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku w dacie kontroli okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów trwały ponad miesiąc, a strona nie złożyła wówczas jeszcze wniosku o wydanie decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu. Dlatego, zdaniem Kolegium, zawarte w odwołaniu rozważania na temat przewidywanego czasu wydania decyzji o odstępstwie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że pomimo upływu 14 dni od czasu powstania przeszkody w realizacji kursów zgodnie z rozkładem jazdy przewoźnik nie tylko nie otrzymał stosownej decyzji, ale nawet nie złożył wniosku o wydanie decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu. Kolegium omówiło treść art. 92a ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a następnie wyjaśniło, że nawet jeśli przedsiębiorca nie zapoznał się z informacją o zmianie organizacji ruchu przed wprowadzeniem tej zmiany w życie, to fakt, że przed 14 dni nie podjął starań mających na celu ustalenie planowanego okresu robót i nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 20a ust. 2 ustawy, sprawia, iż stronie można zasadnie postawić zarzut braku należytej staranności. Kolegium uznało, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Skargę na decyzję SKO wniósł H. S., zarzucając jej naruszenie: – art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 107 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, – art. 68 § 1 kpa poprzez wadliwe sporządzenie protokołu, – art. 71 kpa poprzez dokonanie sprostowania protokołu po jego podpisaniu i zamieszczeniu wzmianki o sprostowaniu w decyzji nakładającej karę. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego SKO nie odniosło się do wszystkich tych zarzutów. Ponadto skarżący podniósł, że nie miał obowiązku śledzić informacji pojawiających się na stronie internetowej ZIKIT, lecz to ta jednostka powinna była poinformować pisemnie przewoźników o remontach i czasie trwania utrudnień. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w kontrolowanym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.). Z treści art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy wynika, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości, w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy). Zasady wykonywania przewozów regularnych zostały określone w art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis te w punkcie 7 nakazuje przewoźnikom stosowanie się do warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Z kolei w art. 18b ust. 2 pkt 5 zawarto wyraźny zakaz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Z akt administracyjnych kontrolowanego postępowania wynika, że zgodnie z zezwoleniem nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym Przedsiębiorca "A" H. S. posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K - P przez P - D - K -L - W - W - G - S - Ł - G - N - N - P - P - J. Nie budzi również wątpliwości, że rozkład jazdy stanowiący załącznik do tego zezwolenia przewiduje na trasie K - P przystanek "K Rondo C ul. B". Bezspornym jest również, że kierowca K. Ś. w trakcie kontroli w dniu 7 maja 2014 r., realizując kurs z K do P nie okazał odstępstwa od warunków udzielonego zezwolenia, które uwzględniałyby zmienioną organizację ruchu wynikającą z przebudowy Ronda C. W wyniki tej przebudowy został zawieszony m.in. przystanek "K Rondo C ul. B". W zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że skarżący nie kwestionował faktu, iż w dacie kontroli nie było możliwe korzystanie z przystanku ujętego w rozkładzie jazdy, bowiem przystanek ten był zamknięty dla ruchu pojazdów oraz ustawione były zapory uniemożliwiające wjazd na ten przystanek. Zasadnie zatem organy przyjęły, że doszło do odstępstwa od warunków zezwolenia spowodowanego remontem okolic Ronda C. Były to więc niezależne od przedsiębiorcy okoliczności (roboty drogowe), uniemożliwiające wykonywanie przewozów z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów w rozumieniu art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednak należy zwrócić uwagę, że w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). W świetle tej regulacji należy przyjąć, że w związku z przebudową okolic Ronda C skarżący winien był złożyć wniosek o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu w związku z niemożliwością wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym i określonym w zezwoleniu przebiegiem linii komunikacyjnej. Zasadnie organy wskazały bowiem, że stosowna informacja o zakresie i czasie trwania tego remontu została umieszczona na stronie internetowej ZIKiT już 31 marca 2014 r. Zatem skarżący, jako przedsiębiorca przewozowy, nie dochował odpowiedniej staranności, ponieważ nie tylko nie zapoznał się z tą informacją, ale także, wykonując codzienne przewozy regularne osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej, nie podjął odpowiednich działań w reakcji na zauważoną zmianę organizacji ruchu i zawieszenie przystanków. Dlatego też Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że skarżący w dniu 7 maja 2014 r. realizował przewozy regularne osób z ominięciem przystanków wyszczególnionych w rozkładzie jazdy i nie posiadając decyzji o odstępstwie od warunków udzielonego zezwolenia, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Zgodzić się należy z SKO, że zarzuty dotyczące przewidywanego czasu wydania decyzji o odstępstwie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożonej kary, ponieważ, pomimo upływu 14 dni od czasu powstania przeszkody w realizacji kursów zgodnie z rozkładem jazdy, przewoźnik nie tylko nie otrzymał stosownej decyzji, ale nawet nie złożył wniosku o wydanie decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu. Zauważyć trzeba również, że stosowne odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] skarżący uzyskał 9 maja 2015 r., a więc dwa dni po kontroli stanowiącej podstawę do nałożenia kwestionowanej kary pieniężnej i jeden dzień po złożeniu wniosku (k. 13 akt adm.). Wszystkie te okoliczności wskazują na to, że w stosunku do skarżącego nie miał zastosowania art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu organy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym działały zgodnie z wymogami z art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a wszystkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności zostały prawidłowo ustalone. Podnoszone przez skarżącego uchybienia dotyczące protokołu kontroli (naruszenie art. 68 § 1 i art. 71 kpa) pozostają bez wpływu na kluczowe dla wydanego rozstrzygnięcia ustalenia, tj. wykonywanie przewozu regularnego osób z ominięciem przystanków wyszczególnionych w rozkładzie jazdy. Ta okoliczność, w ocenie Sądu, jednoznacznie wynika z treści protokołu kontroli. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa, gdyż pozwala na zapoznanie się z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi oraz przepisami prawa, które organ zastosował przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast z przedstawionej wyżej wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że organy właściwie interpretowały te przepisy, a więc zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.