III SA/Kr 1712/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA WSA Mariusz Kotulski (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 26 września 2022 r. nr 142/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z 5 września 2022 r., nr 12/2022, Pismem z dnia 26 listopada 2018 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie W. Ś. zwrócił się z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Dnia 11 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zawiadomił wnioskodawcę o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością Komendantowi Powiatowemu Policji w S. na podstawie art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Organ I instancji pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie termin załatwienia sprawy, tj. 28 lutego 2019 r., został przez organ przedłużony do 30 września 2019 r. z powodu bardzo dużej ilości toczących się i tożsamych przedmiotowo spraw wymagających zgromadzenia i analizy wielu zarchiwizowanych dowodów i informacji. Dnia 5 września 2019 r. Komendant Powiatowy w S., na wniosek strony, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie. Następnie 5 września 2022 r. postępowanie zostało, na wniosek strony, podjęte. Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją z dnia 5 września 2022 r. nr [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2010 rok w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ wykazał, że w chwili zwolnienia ze służby dnia 30 kwietnia 2010 r. funkcjonariuszowi pozostało 8 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 9 dni urlopu dodatkowego, za które zwolnionemu policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 2.803,58 zł. Ponadto Komendant Powiatowy wskazał, że orzeczenie TK, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało uprawnień byłym policjantom do ww. ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa tego nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), ponieważ mają one zastosowanie do policjantów zwolnionych ze służby po 6 listopada 2018 roku. W konsekwencji organ przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało już zrealizowane. W odwołaniu skarżący nie zgodził się z ww. stanowiskiem, wniósł: o uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego w S. oraz naliczenie właściwej różnicy w kwocie wynikającej z ww. orzeczenia TK. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 26 września 2022 r. nr 142/EU-O/2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2010 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia 25 marca 2010 r. Policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 2.803,58 zł brutto za 17 dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. W konsekwencji, w ocenie organu, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podkreślił, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: 1. art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr.78, poz. 483 ze zm.) poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, iż wyrok TK z dnia 30 października 2018 r. nie stanowi podstawy prawnej do żądania ponownego ustalenia wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; 2. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną, nieuwzględniającą wytycznych wyroku TK, ocenę stanu faktycznego sprawy, prowadzącą do odmowy ponownego ustalenia ekwiwalentu; 3. naruszenie art. 145a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga jest zasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawa, ponieważ z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, która także zmieniła treść art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ww. ustawy) w ten sposób, że wyraźnie stwierdzono przeliczanie ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ustawa o szczególnych rozwiązaniach w art. 9 ust. 1 uregulowała zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym od dnia 1 października 2020 r. dotyczące ustalania przeliczników ekwiwalentu do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 6 listopada 2018 r. oraz za niewykorzystany urlop policjantowi zwalnianemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. za okres urlopu sprzed daty 6 listopada 2018 r. i po tej dacie. Komendant Powiatowy Policji jak i Komendant Wojewódzki Policji dokonali oceny, czy na skutek zmiany przepisów prawa zaistniałych w dniu 1 października 2020 r., tj. w dniu wejścia w życie przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach (ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), zawarta w ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r. ocena prawna dotycząca sposobu przeliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez skarżącego urlop nadal jest wiążąca. Organy obu instancji oceniały w wydanych decyzjach zmianę stanu prawnego i uznały, że obowiązująca od dnia 1 października 2020 r. nowa treść art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, uniemożliwia korzystniejsze (według przelicznika 1/21) przeliczenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez skarżącego urlop w tej sprawie. Stanowisko to jest wadliwe. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który to przepis nie ma w tej sprawie zastosowania. Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że narusza ona prawo w istotnym zakresie, a tym samym podlega uchyleniu. Poza sporem w sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2010 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 orzeczono, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Spór w niniejszej w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w chwili obecnej można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego strona skarżąca, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy Policji obu instancji. Zauważyć należy, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy IX. 432 - str. 2,13 i 14) ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego po ww. wyroku zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni art. 114 ust.1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., III OSK 3087/21). Oznacza to, że należy 17 dni urlopu przysługującego skarżącemu pomnożyć przez wysokość 1/21 wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w szczególności mając na względzie art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, przyjmując że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy w wysokości 1/21 miesięcznego wynagrodzenia. Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł jak w sentencji wyroku.