III SA/Kr 1714/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] skierował M. Ś. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "K.p.a.", art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) dalej "u.p.s.", w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 2012, poz. 964). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że ze względu na stan zdrowia M. Ś. nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz wymaga całodobowej opieki osób drugich. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. z uwagi na stan zdrowia M. Ś. zostaje skierowana do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych. M. Ś. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym oświadczyła, iż nie jest osobą konfliktową i nie ma powodu umieszczać jej w Domu Pomocy Społecznej dla psychicznie chorych. Dodała, iż jej największą dolegliwością jest zwyrodnienie kolan, co uniemożliwia jej chodzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 października 2012 r. Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium wskazało, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na stan zdrowia strona nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym i wymaga całodobowej opieki osób drugich. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy stwierdziło, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w związku, z czym należało ją utrzymać w całości. Kolegium stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, że M. S. jest wdową, ma lat 73 i prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe. Poważnym problemem strony jest zły stan zdrowia, a mianowicie cierpi na schizofrenię urojeniową, stany zwyrodnieniowe kolan oraz chorobę niedokrwienną serca. M. Ś. jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji na stałe. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że M. Ś. wymaga pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w postaci skierowania do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Zasady udzielania pomocy osobom psychicznie przewlekle chorym określa art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., w myśl którego "Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej". Skierowanie do domu pomocy społecznej wydaje w drodze decyzji organ pomocy społecznej pierwszej instancji. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że M. S. od kilku lat choruje i leczy się na schizofrenię paranoidalną. Organ I instancji nie jest w stanie zapewnić stronie pomocy w formie usług opiekuńczych. M. Ś. wniosła skargę na powyższą decyzję. Podniosła, iż nie zgadza się z twierdzeniem, że główną przyczyną jest choroba psychiczna i jedynie zamknięcie w ośrodku dla ludzi psychicznie chorych jest najlepsza formą pomocy. Może ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika bezpośrednio, że głównym powodem jest niedołężność fizyczna wynikła z chorób układu kostnego i podeszłego wieku, ale przecież żyje sama, daje z trudem sobie radę i pobyty w szpitalu są sporadyczne i krótkie. W czasie pobytu w szpitalu dobierano jej leki i odpowiednią ich dawkę. Leki te są skuteczne i stan psychiczny nie wymaga stałej opieki psychiatrycznej. Wręcz skierowanie do ośrodka z ludźmi psychicznie chorymi poważnie wpłynie rujnująco na stan zdrowia psychicznego, na co nie może się zgodzić. Jest pewna, że spędzenie ostatnich dni w bardzo niekomfortowych warunkach z ludźmi całkowicie niezdolnymi do samodzielnego życia dostarczy wiele przykrości. Na pewno pomoc państwa nie ma na celu unieszczęśliwienie starszego człowieka. Działanie organizacji pomocowych nie może pogarszać stanu zdrowia osób objętych opieką. A tak się stanie ze skarżącą w ośrodku dla ludzi ciężko chorych psychicznie. Lekarze po krótkim pobycie w szpitalu wypisywali skarżącą do domu, wiedząc, że mimo samotności nie wymaga ciągłej kontroli psychiatrycznej. Nie zagrażała ani sobie ani nikomu w otoczeniu. Umie nad sobą panować. Nigdy nie było na skarżącą skarg w miejscu zamieszkania jak i w szpitalu. Jest osobą o wysokiej kulturze osobistej. Rozumie to, że dokumentacja medyczna jest nie pełna, nie odzwierciedlając stanu zdrowia skarżącej we właściwy sposób, ale wynika to ze specyfiki służby zdrowia, trudnościami z uzyskaniem pomocy medycznej odpowiedniego lekarza specjalisty. W czasie pobytu w szpitalu cały czas korzystała z konsultacji reumatologów, kardiologów i innych, co jest bardzo słabo zaznaczone w zgromadzonej dokumentacji. W tym upatruje źródło złego zrozumienia sytuacji, w jakiej się znalazła. Skarżąca wniosła o skierowanie jej do normalnego domu opieki społecznej dla ludzi starszych i niedołężnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 134 ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wydano ją z naruszeniem prawa, lecz przyczyn tej wadliwości nie wskazano w skardze, a zostały dostrzeżone z urzędu. Zasady udzielania pomocy osobom psychicznie przewlekle chorym określa art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., w myśl którego "Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej". Zatem znajdujący zastosowanie w sprawie art. 54 ust. 2 u.p.s. stanowi o prawie do skierowania do domu pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy społecznej osobie w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08, Lex nr 574415). Organ I instancji uznał, że nie jest w stanie zapewnić skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Organy nie zauważyły jednak, że w ostatnim zdaniu zawartym w art. 54 ust. 2 u.p.s. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej wydaje w drodze decyzji organ pomocy społecznej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Takiej zgody w toku postępowania administracyjnego w sprawie poddanej kontroli Sądu nie uzyskano. Wręcz przeciwnie, zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżąca wprawdzie nie kwestionuje potrzeby skierowania do domu pomocy społecznej, ale kwestionuje określony w decyzji typ domu. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei, jak stanowi art. 59 ust. 2 u.p.s., decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Porządkując zagadnienie pod kątem kolejności decyzji wydawanych w przedmiocie sprawy objętej skargą, należy zauważyć, iż pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej poprzedza wydanie kilku decyzji. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej, co podyktowane jest tym, że organ ten jest najlepiej zorientowany w sytuacji osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub wymagającej takiego skierowania. Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s., a także rozstrzygać o typie placówki, w której adresata decyzji należy umieścić. Zgodnie z art. 56 pkt 3 u.p.s.: jednym z typów domu pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, są domy dla osób przewlekle psychicznie chorych. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu, następuje w drugiej decyzji, tj. o umieszczeniu osoby zainteresowanej w placówce. Decyzję tę wydaje organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego daną placówkę. Skierowanie nie jest, zatem jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce (patrz komentarz do art. 54 ustawy o pomocy społecznej. I. S. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC 2009, wyd. III). Nie zawsze ten sam organ gminy wydaje decyzję o skierowaniu i decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. O ile decyzję o "skierowaniu" wydaje zawsze organ gminy właściwej (miejsca zamieszkania) dla danej osoby w dniu jej skierowania, to w przypadku decyzji o "umieszczeniu" obowiązuje już inna właściwość, orzeka tu mianowicie organ gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej. Z powyższego wynika, zatem, że może być to ten sam organ, jak i dwa różne organy. W praktyce nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, prowadzonym przez gminę miejsca zamieszkania tej osoby, rozstrzygnięcia - o skierowaniu, umieszczeniu i odpłatności danej osoby za pobyt w placówce - powinien wydawać ten sam organ gminy. Należy jednakże podkreślić, że ani literalna, ani wykładnia celowościowa art. 54 ust. 2 u.p.s. nie uprawnia do wniosku, że na tym etapie decydowania organ nie powinien uzyskać zgody osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (DPS). Wykładnia literalna art. 54 ust. 2 u.p.s. wprost wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody dotyczącej także typu domu. Organ orzekający o umieszczeniu w domu pomocy społecznej jest związany ostateczną decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Należy, zatem podkreślić, że w sprawie skarżąca wyraża zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej jednakże nie wyraża zgody na wskazany typ domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych przewidziany w art. 56 pkt 3 u.p.s. co artykułowała już w trakcie postępowania administracyjnego. W domu opieki społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych może przebywać tylko osoba chora psychicznie. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (tj. Dz.U. z 2011r., nr 231, poz..1375): osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. Osoba chora psychicznie lub upośledzona umysłowo (lub jej przedstawiciel ustawowy) musi wyrazić zgodę na pobyt w domu pomocy społecznej. W przypadku braku tej zgody, przy występowaniu określonych ustawowo przesłanek, o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy, a nie organy administracji publicznej. W takiej sytuacji organy wydając stosowne decyzje administracyjne na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, wykonują jedynie orzeczenie sądu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego: jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić również kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu (ust. 2). Jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy (ust. 3). Za powyższą wykładnią przemawia także rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, które w § 8 ust. 1 pkt 1 stanowi, że do domu kieruje się na podstawie: pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, zwanej dalej "osobą ubiegającą się", złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania; za zgodą osoby ubiegającej się lub jej przedstawiciela ustawowego wniosek może zgłosić inna osoba fizyczna lub prawna, a także powiatowe centrum pomocy rodzinie lub ośrodek pomocy społecznej. W sprawie skarżąca nie wyraziła zgody i dlatego zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca naruszają prawo w zakresie powyżej wskazanym. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a, c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.