III SA/Kr 1716/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Karcz Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na czynność Wojewody Małopolskiego z dnia 3 października 2025 r. w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku w ramach programu "Aktywny Maluch 2022-2029" I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. Sp. z o.o. w K. (dalej strona skarżąca, skarżąca spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Wojewody Małopolskiego z 3 października 2025 r., polegającą na dokonaniu negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w ramach programu "Aktywny Maluch 2022-2029, nr PIU/WNI/ID/523102643, poz. na liście [...]. Z akt sprawy wynika, że B. W., działając imieniem strony skarżącej, złożyła wniosek o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat trzech w ramach programu Aktywny Maluch 2022-2029. Wniosek dotyczył utworzenia 20 miejsc opieki w instytucji żłobka pod adresem ul. D. [...] w K. Łączna wnioskowana kwota dofinansowania na utworzenie miejsc opieki wynosiła 248 200 zł. Zaskarżoną czynnością Wojewoda Małopolski negatywnie ocenił wniosek skarżącej spółki. Wyniki oceny w formie tabeli, zostały podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 3 października 2025 r. pod adresem strony: https://www.gov.pl/web/rodzina/wyniki-uzupełniającego-naboru-wniosków-o-dofinansowanie-tworzenia-mieisc-opieki-nad-dziecmi-do-lat-3-i-funkcjonowania-nowoutworzonych-miejsc-opieki. Przy pozycji [...], dotyczącej strony skarżącej, w rubryce "stan wniosku nadany przez wojewodę" wskazano "ROZ_NEGATYWNIE", a w rubryce "informacja ministra o przyznaniu środków" wskazano "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 7 Programu". W złożonej do sądu administracyjnego skardze strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności Wojewody Małopolskiego naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy negatywnego rozpatrzenia wniosku, a w szczególności brak ustalenia stanu faktycznego, co uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi podniesiono min., że w zaskarżonej informacji o wynikach oceny wniosku, organ nie zawarł żadnego precyzyjnego uzasadnienia, które pozwoliłoby na weryfikację przyjętego stanowiska, poza stwierdzeniem "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 7 Programu''. Strona skarżąca podniosła, że analiza punktu 7 Programu wskazuje, że wszystkie kryteria zostały spełnione. Co więcej, zgodnie z punktem 7.3 w razie stwierdzenia błędów lub niejasności, organ miał obowiązek skierowania wniosku do korekty - czego nie uczynił. Dodano, że tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonego aktu uniemożliwia zarówno skarżącemu jak i Sądowi poznanie motywów, którymi kierował się organ przy ocenie oferty skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że na etapie oceny wniosku przez Wojewodę, dokonano weryfikacji podmiotu składającego wniosek z listą podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (aktualizacja listy przekazanej w dniu 02.09.2025 r. przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej). W wyniku tej weryfikacji stwierdzono, że B. W. w województwie Śląskim widnieje na liście podmiotów wykluczonych z dofinansowania z adnotacją: "postępowanie karne w sprawie z art. 270, 286 lub 297 Kodeksu Karnego". Wykluczenie to dotyczy spółek I. Sp. z o.o. w K., F. sp. z o.o. w G. oraz E. Sp. z o.o. w K. Biorąc więc pod uwagę okoliczności dotyczące informacji wskazanych na liście podmiotów wykluczonych, tj., że osoba ta dopuściła się nieprawidłowości przy realizacji programu Maluch, które doprowadziły do wszczęcia postępowań karnych, Wojewoda negatywnie ocenił wniosek złożony przez B. W., korzystając z możliwości wskazanej w pkt 7.1.8.4. W związku z tym, w Rejestrze Żłobków zamieszczono wpis "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 7 Programu." Komentarz Wojewody wskazany przy ocenie wniosku widoczny jest na publikowanym przez MRPiPS rozstrzygnięciu naboru, zamieszczanym do publicznej wiadomości na stronie Ministerstwa, w związku z powyższym, informacja zawarta w ogłoszeniu wyników nie zawierała szczegółowego uzasadnienia dotyczącego przyczyn negatywnej oceny. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej spółki przedłożył pismo procesowe, w którym podtrzymał w całości złożoną skargę oraz dotychczas przedstawione stanowisko, a nadto zarzucił: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z pkt 7 Programu Aktywny Maluch 2022-2029, poprzez naruszenie obowiązku ujawnienia motywów negatywnej oceny wniosku, polegające na braku wskazania, które kryterium określone w pkt 7 Programu nie zostało spełnione, jakie okoliczności faktyczne organ uznał za przesądzające oraz na podstawie jakich dokumentów, informacji lub ustaleń przyjął negatywny wynik oceny, co uniemożliwia stronie poznanie rzeczywistych motywów działania organu, a Sądowi przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej czynności, 2. naruszenie pkt 7.1.8, pkt 7.1.8.1, pkt 7.1.8.2, pkt 7.1.8.3 i pkt 7.1.8.4 Programu Aktywny Maluch 2022-2029 w związku z art. 62 ust. 2, ust. 4a i ust. 13 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pkt 7.1.8.4 Programu może stanowić samodzielną, ogólną podstawę negatywnej oceny wniosku każdego wnioskodawcy z powodu uprawdopodobnienia przez wojewodę wątpliwości co do wiarygodności podmiotu, podczas gdy z literalnej, systemowej i celowościowej wykładni pkt 7.1.8-7.1.8.4 Programu wynika, że pkt 7.1.8.4 stanowi wyłącznie element szczególnego mechanizmu kwalifikacji podmiotów wnioskujących na podstawie wyjątku przewidzianego w pkt 7.1.8.1 Programu, a więc nie może być stosowany jako generalna klauzula odmowy wobec wszystkich wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie strona ubiegała się o przyznanie dofinansowania do realizacji zadań z zakresu określonego w art. 62 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2025 r., poz. 798), który reguluje rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Zgodnie z zapisami ww. ustawy załatwienie sprawy o dofinansowanie nie następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym, w formie decyzji administracyjnej, ponieważ nie przewidziano takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Z przepisu art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wynika bowiem, że udzielenie dotacji celowej w zakresie dofinansowania na utworzenie lub funkcjonowanie żłobków następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1887/19). Zasadnie natomiast strona skarżąca podnosi w skardze, że jakkolwiek samo przekazanie dofinansowania odbywa się na podstawie umowy, to jednak etap poprzedzający jej zawarcie ma charakter administracyjnoprawny. W ocenie Sądu zaskarżona czynność spełnia przesłanki do uznania jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albowiem została podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana jest do konkretnego podmiotu i dotyczy uprawnienia tego podmiotu, które ma podstawę w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności wskazać należy, że zgodnie z art. 62 ust. 4 ww. ustawy właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego i przyznania dofinansowania jest wojewoda i to ten organ ponosi odpowiedzialność za prawidłowość, zgodność z prawem skierowanych wobec jednostki czynności. Jak trafnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GZ 116/22, przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu organu administracji do określenia w drodze aktu wewnętrznego trybu działania organów stanowi powszechnie przyjęty sposób w sprawach z zakresu rozdziału środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi znamion jurysdykcyjnego, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.). Chociaż w postępowaniach tych – z niewielkimi wyjątkami – nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w tym unormowanych w tym akcie zasad, to skierowane do jednostki działanie administracji nie może cechować się dowolnością czy arbitralnością. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało więc, czy zarzucany w skardze brak wystarczającego uzasadnienia zaskarżonej czynności Wojewody przemawia za stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., tj. czy Sąd przeprowadzając sądową kontrolę w oparciu o kryterium zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy i treści czynności miał możliwość prześledzenia toku rozumowania organu i zbadania zgodności z prawem podjętej czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 62 cyt. ustawy Minister właściwy do spraw rodziny opracował Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 (wersja po zmianach z dnia 4 sierpnia 2025 r.). W pkt 7 Programu zawarto zasady oceniania wniosków. Wymieniono tam szereg różnych wymogów formalnych (pkt 7.1.1. do 7.1.8.), które podlegają ocenie. W pkt 7.1.8.4. Programu zawarto też zapis, że w przypadku uprawdopodobnienia przez wojewodę wątpliwości, co do wiarygodności podmiotu, wojewoda ocenia wniosek pozytywnie. Odnośnie powyższego Sąd zauważa, że podanie przez organ motywu nieuwzględnienia wniosku, w postaci stwierdzenia: "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 7 Programu", nie wskazuje, który konkretnie warunek z pkt 7 został przez organ negatywnie oceniony. Organ nie sprecyzował w wynikach oceny, że chodzi o wystąpienie przesłanki z pkt 7.1.8.4. Programu, zatem zupełnie nie było wiadomo, które formalne kryterium oceny wniosku organ zakwestionował. W ocenie Sądu już sam ten fakt dawał podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w weryfikacji poprawności formalnej wniosku, jego rolą jest kontrola takiej oceny. Z samego zapisu: "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 7 Programu" nie można odczytać zawartości tej oceny. Również akta sprawy nie wskazywały, że chodzi o przesłankę określoną w pkt 7.1.8.4. Programu. W aktach sprawy widnieje co prawda wyciąg z listy podmiotów wykluczonych, dotyczący trzech spółek: I. Sp. z o.o. w K., F. sp. z o.o. w G. oraz E. Sp. z o.o. w K. i B. W., jednakże żadne z tych podmiotów nie jest stroną kontrolowanego postępowania. W ocenie Sądu, sam ten dokument nie mógł jednoznacznie wskazywać na przyjętą przez organ podstawę odmowy uwzględnienia wniosku z pkt 7.1.8.4. Programu, czy też idąc dalej - rozstrzygać o jej zasadności. Okoliczność (objęta pkt 7.1.8.4. Programu), która stanowiła podstawę negatywnego rozpatrzenia wniosku, została przez organ wskazana dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Jednocześnie brak jest jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na możliwość zastosowania w przypadku skarżącej pkt 7.1.8.4. Programu, co jest kwestionowane przez stronę skarżącą w piśmie z 11 maja 2026 r. Zatem dopiero rozstrzygnięcie przez organ tej kwestii będzie dawało ewentualnie podstawę do dalszych rozważań dotyczących uprawdopodobnienia wątpliwości, co do wiarygodności strony skarżącej. W takim wypadku organ uwzględni, że uprawdopodobnienie braku wiarygodności podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie niewątpliwie ma charakter oceny. Zatem kwestia ta powinna być dokładnie uzasadniona. Sama lista podmiotów wykluczonych stanowi jedynie źródło informacji o okolicznościach, które mogą mieć znaczenie w sprawie i uprawdopodabniać brak wiarygodności skarżącej spółki. Konieczne jest więc aby te okoliczności wyartykułować i poddać je ocenie w kontekście spełnienia przesłanki z pkt 7.1.8.4. Programu. Motywacja organu powinna być przy tym zrozumiała i jasna dla strony i znajdować poparcie w dokumentacji akt sprawy tak aby poddawała się kontroli Sądu. Reasumując, z uwagi na brak należytego uzasadnienia zaskarżonej czynności i braku możliwości weryfikacji prawidłowości zaskarżonej czynności na podstawie akt sprawy Sąd uznał za zasadne stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Na koszty te złożyły się: koszt uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), koszt opłaty skarbowej uiszczonej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł) – łącznie: 697 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.