III SA/Kr 1724/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Karcz Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2025 r. nr SKO.PS/4110/511/2025 w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadnienie: M. N., zwana dalej skarżącą, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z dnia 21 października 2025 r. nr SKO.PS/4110/511/2025, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. art. 64 pkt 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 3 lipca 2025 r. w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty na pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzja z dnia 3 lipca 2025 r. nr 21/19/5026/001401/2025 Burmistrz Miasta i Gminy Skawina odmówił skarżącej częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. skarżąca została skierowana do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w W. na pobyt stały. Decyzją z dnia 5 października 2023 r. ustalono dla ww. opłatę za pobyt w ww. domu pomocy społecznej w wysokości 1 352,60 zł za okres od 4 września 2023 r. do 30 września 2023 r. oraz w wysokości po 1 502,89 zł począwszy od 1 października 2023 r. Pomimo obowiązującej decyzji nr z dnia 5 października 2023 r. - oświadczeniem z dnia 16 października 2023 r. skarżąca nie wyraziła zgody na pobieranie z konta depozytowego domu pomocy społecznej środków finansowych stanowiących opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Centrum Usług Społecznych w Skawinie wniosło zastępczo opłatę za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej za okres od 4 września 2023 r. do 31 maja 2025 r. w łącznej wysokości 11 825,53 zł, z czego: za wrzesień 2023 r. - 1 352,60 zł., natomiast od października 2023 r. do lutego 2024 r. - po 636,97 zł miesięcznie, od marca 2024 r. do lutego 2025 r. - po 532,02 zł miesięcznie oraz od marca 2025 r. do maja 2025 r. - po 478,62 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 13 marca 2024 r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił jej zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją nr SKO.PS/4110/193/2024 z dnia 15 maja 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1195/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze wskazania Sądu Centrum Usług Społecznych w Skawinie ustaliło, że dochód skarżącej w marcu 2025 r. wynosił 2 598,00 zł, na co składa się świadczenie emerytalno-rentowe ZUS w łącznej wysokości 2 071,30 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,1475 ha przel. w wysokości 526,70 zł. Skarżąca posiada grunty w gminie C. stanowiące gospodarstwo rolne w myśl przepisów z ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym jako właściciel w udziale 1/1 gruntów o powierzchni 1,5300 ha fizycznych, co daje 1,1475 ha przeliczeniowych. Dodatkowo w gminie S. figuruje jako właściciel nieruchomości zabudowanej położonej w centrum miasta w udziale 1/2, powierzchnia gruntów w nieruchomości: 659,00 m2, powierzchnia budynków: 290,00 m2 oraz figuruje jako władający na zasadach samoistnego posiadania w udziale 1/10, powierzchnia gruntów w nieruchomości: 561,00 m2, powierzchnia budynków: 88,00 m2. Lokal w budynku przy ul. Ż. [...] w S., którego skarżąca jest współwłaścicielką, jest obecnie wynajmowany na cele prowadzenia działalności gospodarczej, co wiąże się z możliwością uzyskiwania regularnych dochodów. Informacja ta nie była wcześniej przekazana do Centrum Usług Społecznych, mimo, że ma istotne znaczenie przy ocenie sytuacji finansowej skarżącej. Nadto ustalono, że DPS wystąpił do Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy z wnioskiem o ustanowienie dla skarżącej kuratora do spraw majątkowych celem usprawnienia zarządu jej majątkiem. Do dnia wydania decyzji organ I instancji nie uzyskał informacji o ustanowieniu kuratora, postępowanie jest w trakcie. Reasumując organ podał, że skarżąca jest właścicielką/współwłaścicielką nieruchomości i gruntów, które mogą zostać zbyte w drodze sprzedaży lub wynajęte co umożliwia uzyskanie środków finansowych w wysokości pozwalającej na uregulowanie dotychczas powstałych zobowiązań, wynikających z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej i bieżące regulowanie miesięcznych opłat związanych z dalszym pobytem w w/w placówce. Organ przytoczył treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie z przepisu tego wynika uznaniowy charakter wydawanego na jego podstawie rozstrzygnięcia o zwolnieniu osoby z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości lub w części. Oznacza to, że wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty. Nie oznacza to jednak dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w świetle zgromadzonych danych, nie stwierdzono zaistnienia okoliczności uprawniających do zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Sytuacja zdrowotna skarżącej jest niewątpliwie zła. Natomiast jej sytuacja majątkowa, przy uwzględnieniu posiadanych aktywów, w tym licznych nieruchomości, wskazuje na istnienie możliwości samodzielnego pokrywania za opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 21 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz ustalenia organu I instancji, które to Kolegium uznało za własne. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że aktualnie miesięczny dochód skarżącej wynosi 3 598,00 zł, na co składa się świadczenie emerytalno-rentowe ZUS w łącznej wysokości 2 071,30 zł, dochód z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,1475 ha przel. - ustalony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej - w wysokości 526,70 zł oraz dochód z najmu lokalu w kwocie 1 000,00 zł. Skarżąca jest właścicielem, współwłaścicielem lub władającą kilkoma nieruchomościami położonymi na terenie gmin S. i C. Jest też właścicielką gruntów w gminie C. stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 1,5300 ha fizycznych, co daje 1,1475 ha przeliczeniowych. Dodatkowo figuruje jako właściciel nieruchomości zabudowanej położonej w centrum miasta S. (ul. Ż. [...]) w udziale 1/2: powierzchnia gruntów w nieruchomości: 659,00 m2, powierzchnia budynków: 290,00 m2 (w tym powierzchnia mieszkalna 235,00 m2) oraz figuruje jako władający na zasadach samoistnego posiadania w udziale 1/10 nieruchomości: powierzchnia gruntów w nieruchomości: 561,00 m2, powierzchnia budynków: 88,00 m2. Lokal przy ul. Ż. [...] jest obecnie wynajmowany, co pozwala na uzyskiwanie regularnych dochodów. Nadto, jak wynika z akt sprawy dom pomocy społecznej wystąpił do Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy z wnioskiem o ustanowienie dla skarżącej kuratora do spraw majątkowych celem usprawnienia zarządu jej majątkiem. Powyższe pozwoli - mając na uwadze liczne aktywa majątkowe skarżącej – na pozyskanie w przyszłości środków finansowych, które pozwolą zarówno na uregulowanie zaległości w opłacie za dom pomocy społecznej, jak i regularne opłacanie tej opłaty w pełnej wysokości. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem wartości składników majątku skarżącej (w szczególności licznych nieruchomości: lokali w budynku położonym w centrum Miasta S. oraz gruntów, które mogą zostać zbyte w drodze sprzedaży, wydzierżawione lub wynajęte - co zresztą ma miejsce co do części tych nieruchomości) pozwala na przyjęcie, że skarżąca ma możliwość realnego uzyskania środków finansowych w wysokości pozwalającej na uregulowanie dotychczas powstałych zaległości, wynikających z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej i bieżące regulowanie miesięcznych opłat związanych z dalszym pobytem w w/w placówce w pełnej wysokości. Zdaniem Kolegium analiza sytuacji skarżącej w kontekście jej sytuacji majątkowej i zdrowotnej nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie występują uzasadnione okoliczności, przemawiające za udzieleniem zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie. Jakkolwiek sytuacja zdrowotna skarżącej jest zła – wymaga ona całodobowej i stałej opieki oraz pobytu w domu pomocy społecznej, to jednak w sprawie nie wykazano znaczących czy wysokich nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia skarżącej, ani innych szczególnych okoliczności. Z kolei biorąc pod uwagę posiadany majątek i możliwość jego wykorzystania w celu poprawy sytuacji finansowej zasadne jest stanowisko o braku podstaw do zastosowania zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS. W sprawie należy mieć na uwadze nie tylko interes skarżącej, ale także interes społeczny związany z partycypacją w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej. Nadto decyzja podejmowana we wskazanym trybie oparta jest na uznaniu administracyjnym, o czym przekonuje użyte w przepisie sformułowanie "można zwolnić". Decyzja podejmowana w granicach tzw. uznania administracyjnego wymaga jednak dokonania właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji wydana po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego, została również prawidłowo uzasadniona i nie nosi cech dowolności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem skarżącej organ nie wziął pod uwagę w jej niepełnosprawności, pominął fakt, że osiągany przez nią dochód nie pozwala jej na bieżące regulowanie opłat za pobyt w placówce, które są bardzo wysokie, czego następstwem jest powstawanie po jej stronie zadłużenia związanego z opłatami za pobyt w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdził, że organy przy ich wydawaniu naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia tych decyzji. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie, Dz. U. z 2026 r., poz. 639, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. W myśl ust. 3 ww. przepisu ogłoszony średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, o którym mowa w ust. 2, może być niższy niż obliczony zgodnie z art. 6 pkt 15, jednak pod warunkiem zapewnienia realizacji zadań na poziomie obowiązującego standardu. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Wynika z powyższego, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu. Zgodnie z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Jak wynika z powyższej regulacji, decyzja wydawana w oparciu o przytoczony powyżej przepis jest decyzją uznaniową. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że analiza sytuacji skarżącej w kontekście jej sytuacji majątkowej i zdrowotnej doprowadziła Kolegium do stwierdzenia, iż sytuacja ta nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie występują uzasadnione okoliczności, przemawiające za udzieleniem zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie. Jakkolwiek, jak podkreśliło Kolegium, sytuacja zdrowotna skarżącej jest zła – wymaga ona całodobowej i stałej opieki oraz pobytu w domu pomocy społecznej, to jednak w sprawie nie wykazano znaczących czy wysokich nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia skarżącej, ani innych szczególnych okoliczności. Z kolei biorąc pod uwagę posiadany majątek i możliwość jego wykorzystania w celu poprawy sytuacji finansowej zasadne jest stanowisko o braku podstaw do zastosowania zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wprawdzie organy, jak by się wydawać mogło dokonały ustaleń sytuacji i zdrowotnej i majątkowej skarżącej, to jednakże nie uwzględniły w tym różnych aspektów sprawy, w tym warunków pobytu skarżącej w domu pomocy społecznej, stanu jego zdrowia, zgłaszanych potrzeb, które miałyby być zaspokajane z pozostałych mu do dyspozycji środków finansowych. Z decyzji wynika, że większość potrzeb życiowych skarżącej zaspokajana jest w ramach jej pobytu w domu pomocy społecznej, bowiem otrzymuje tam całodobowe wyżywienie, opiekę pielęgniarską i opiekuńczą, podstawowe artykuły chemiczne i pranie odzieży. Nie rozważono jednak, czy kwota, która skarżącej pozostaje po uiszczeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest kwotą niską, czy jej długotrwała choroba psychiczna nie generuje jakichś znacznych, dodatkowych wydatków na koszty leczenia i opieki, że nie ma ona żadnych zobowiązań finansowych, zwłaszcza, iż na te kwestie zwróciła uwagę nawet sama skarżąca w skardze. Nadto podniosła, że w budynku w S., którego jest współwłaścicielem znajduje się lokal użytkowy wynajmowany przez siostrę skarżącej. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że z tytułu wynajmu tego lokalu nie może skarżąca uzyskać żadnego dochodu. Nie zna ona kwoty za jego wynajem pobieranej przez siostrę. Nie uwzględniono również 569,03 zł potrącenia komorniczego, jak i jej wydatków na leki nierefundowane przez NFZ. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został w sposób należyty ustalony, wobec tego nie jest zasadne stanowisko organu, że konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków, w tym na leki, nie stanowi "uzasadnionych okoliczności" w rozumieniu art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Dopiero zatem niewątpliwie ustalony stan faktyczny sprawy pozwalać będzie na stwierdzenie, czy rzeczywiście przy zaistnieniu okoliczności długotrwałej choroby skarżącej, a więc uzasadnionych okoliczności z art. 64 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej jest ona w stanie samodzielnie pokrywać opłaty zaległe i bieżące za pobyt w domu pomocy społecznej szczególnego rodzaju. Doszło więc, w ocenie Sądu, do naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przy wydawaniu kontrolowanych decyzji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w sentencji wyroku.