III SA/Kr 1726/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 września 2023 r., znak SKO.NP/4115/296/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi E. S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 września 2023 r. (znak SKO.NP/4115/296/2023) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 21 lipca 2023 r. (znak DŚRSM-5202-86/23) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 21 czerwca 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, B. S. Do wniosku skarżąca dołączyła odpis orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża z 31 maja 2023 r. Ustalony stopień niepełnosprawności tej osoby datuje się od 27 kwietnia 2023 r., zaś przyczyna niepełnosprawności oznaczona została symbolem 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia). W ramach wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżąca ma 46 lat, zamieszkuje wspólne z mężem. Skarżąca nie pracuje, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie pobiera żadnych świadczeń. Niepełnosprawny mąż skarżącej jest po przeszczepie serca, a ponadto leczy się on na nadciśnienie, cukrzycę insulinozależną, na nerki, ma bezdechy noce, uszkodzenie stawu skokowego nogi lewej, zespół cieśni nadgarstka, zmiany nowotworowe na skórze, przerost gruczołu krokowego, bezsoczewkowość oka prawego. Wedle oświadczenia skarżącej, niepełnosprawny wymaga długotrwałej opieki, która polega na: robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, podawaniu leków (dwa razy dziennie), mierzeniu ciśnienia (raz dziennie), towarzyszeniu w wizytach lekarskich, opłacaniu rachunków, sprzątaniu, praniu, załatwianiu spraw urzędowych, pomocy przy kąpieli (co drugi dzień), wstawaniu z łóżka, nacieraniu maściami przeciwbólowymi, przeciwzapalnymi, obcinaniu paznokci u stop (raz w tygodniu) i strzyżeniu włosów (co dwa tygodnie). Nadto, utrzymuje skarżąca porządek wokół domu. Pracownik socjalny ustalił i zapisał, że niepełnosprawny porusza się po mieszkaniu za pomocą kul, natomiast przy wychodzeniu na zewnątrz domu wymaga pomocy drugiej osoby. Korzysta samodzielnie z toalety, kontroluje potrzeby fizjologiczne, samodzielnie rozbiera się i ubiera, sam też spożywa posiłki. Decyzją z 21 lipca 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że z dołączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika, żeby niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia, stąd nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, zdaniem organu w sprawie tej nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją skarżącej z zatrudnienia. Ustalony stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od 27 kwietnia 2023 r., a wnioskodawczyni w istocie nigdy nie pracowała, poza krótkim okresem od 1.10.2018 r. do 31.12.2018 r. Organ I instancji nie kwestionował złego stanu zdrowia męża skarżącej, jednak podniósł, iż zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego czynności wykonywane przez wnioskodawczynię nie mogą zostać uznane za stałą lub długotrwałą opiekę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Wskazał, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia pracy na część etatu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) i niemożność zastosowania w tej sprawie art. 17 ust. 1b ustawy. Podniosła, że jej mąż wymaga długotrwałej opieki co uniemożliwia jej podejmowanie zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze pracy. Decyzją z 21 września 2023 r. organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaznaczył, że art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny, nie powinien mieć zastosowania i w tym zakresie decyzja organu I instancji była wadliwa. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia. Zdaniem SKO, czynności wykonywane przez skarżącą należą do czynności zwykłego życia codziennego i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Organ zauważył również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych czynności takie jak pomoc w ubraniu i poranna higiena czy też przygotowywanie posiłków postrzegane są jako czynności, które mogą być wykonywane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób podejmuje takie czynności, chociażby rodzice małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do przedszkola, i nie uniemożliwia im to zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia, określonej wskazanym przepisem, przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej nie można przyjąć, że skoro jej opieka nad mężem nie jest całodobowa to znaczy, że nie wykonuje jej ona w sposób trwały lub stały. W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Tarnowie w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten, w dacie wydania kontrolowanej decyzji mówił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22). Wyrażona zatem w cytowanym wyżej przepisie przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (tak wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). Przy czym podkreślić trzeba, że opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie, czy gotowanie są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (tak cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że zagadnieniem spornym w kontrolowanej sprawie było to, czy występował związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej (brakiem jej podejmowania), a opieką sprawowaną nad mężem. W ocenie Sądu, wyrażone przez organ II instancji stanowisko, kwestionujące istnienie tegoż związku, nie było wadliwe. Trafnie bowiem przyjął organ odwoławczy – w oparciu o kompleksową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – iż zakres, skala oraz charakter świadczonej przez skarżącą opieki względem męża, nie mogły zostać ocenione jako tego rodzaju, aby uzasadniały potrzebę całkowitego niepodejmowania (rezygnacji) z zatrudnienia (z pracy). Jak bowiem wyżej już wskazano, o zakresie koniecznej opieki, decyduje każdorazowo stan zdrowia niepełnosprawnego. Dostrzec w związku z powyższym trzeba, że stan zdrowia męża skarżącej, ustalony przed organem administracji w oparciu jedynie tylko o deklaracje skarżącej (nie zaoferowała ona żadnej dokumentacji medycznej niepełnosprawnego) – wskazuje, iż osoba ta jest po przeszczepie serca, ma nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, chore nerki, bezdechy nocne, uszkodzony staw skokowy, cieśń nadgarstka, zmiany nowotowrowe na skórze, przerost prostaty, bezsoczewkowość jednego oka. W toku postępowania, w oparciu o niekwestionowanie ustalenia organu administracji stwierdzono jednak, że mąż skarżącej jest osobą stosunkowo samodzielną w codziennym funkcjonowaniu. Jak zapisał bowiem pracownik socjalny, mąż skarżącej – jest osobą mobilną, po mieszkaniu porusza się z pomocą kuli, zaś na zewnątrz przemieszcza się z pomocą innej osoby. Nadto, niepełnosprawny wykazuje samodzielność przy ubieraniu się i rozbieraniu, jak też przy spożywaniu posiłków. Nie wymaga on wsparcia w dotarciu do toalety oraz przy czynnościach fizjologicznych, które kontroluje (nie jest pamersowany). Jak wynika przy tym z akt sprawy, pomoc opiekuńcza skarżącej udzielana mężowi obejmuje zasadniczo wsparcie przy wstaniu z łóżka. Dostrzec przy tym trzeba, że w kontekście opisanego wyżej stanu niepełnosprawnego i niewątpliwej samodzielności tej osoby w elementarnych czynnościach życiowych, budzi wątpliwości deklarowana przez skarżącą potrzeba wykonywania takich czynności przy mężu jak: pomiar ciśnienia, podanie i dozowanie leków. Nadto, czynności pomocowe – obejmujące obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, czy uczestnictwo w wizytach lekarskich, z racji epizodyczności takich zachowań – nie sposób w uznawać za absorbujące w stopniu uzasadniającym całkowitą absencję zawodową opiekuna. To samo odnieść należy wsparcia niepełnosprawnego w kąpieli, którego częstotliwość określiła skarżąca jako "co drugi dzień". Pomoc niepełnosprawnemu w higienie (kąpieli) ograniczona jest do określonej pory dnia (wieczorem/rano) i ma miejsce co kilka dni, co nie wyklucza pracy zawodowej opiekuna. Jeżeli zaś chodzi o czynności polegające na sprzątaniu, czy robieniu zakupów, to dostrzec trzeba, iż są to czynności, które odnoszą się do prowadzenia gospodarstwa domowego, w którym skarżąca przecież też mieszka, a więc czynności te skarżąca wykonuje jako członek gospodarstwa, które sama też tworzy. Z uwagi zatem na powyższe i przy uwzględnieniu prezentowanych wyżej wypowiedzi sądownictwa administracyjnego, które zasadniczo nie postrzega czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego jako czynności typowo opiekuńczych, nie sposób było nadawać analizowanej aktywności skarżącej decydującego znaczenia przy ocenie spełnienia przez nią przesłanki uprawniającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu wyżej zaprezentowanym). W ocenie Sądu, prezentowany przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego zakres czynności opiekuńczych realizowanych względem męża, przy uwzględnieniu stanu zdrowia tej osoby, nie uniemożliwia zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy. Celnie więc w tych warunkach wywiodło SKO w Tarnowie, że czynności opiekuńcze wskazywane przez skarżącą postrzegać należało jako w istocie typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące, i które to czynności mogą być wykonywane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy (np. w weekendy). Końcowo należy zwrócić uwagę na trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21). Sąd ten wyjaśnił, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie, brak było podstaw do przyjęcia, że istnieje akcentowany wyżej związek czasowy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą zatrudnienia, a opieką nad mężem. Z akt sprawy wynika bowiem, że jedyną aktywnością zawodową skarżącej (osoba 46 lenia) była praca od 1.10 do 31.12.2018 r. (przez 3 miesiące). Zatem, skarżąca od wielu lat pozostaje bierna zawodowo, a w postępowaniu administracyjnym nie dowiodła, że u podstaw aktualnego niepodejmowania zatrudnienia, leży właśnie obiektywna konieczność sprawowania opieki nad mężem, tym bardziej wobec wskazywanych wcześniej uwarunkowań opiekuńczych, których zakres nie wyklucza – w ocenie Sądu – aktywności zawodowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.