III SA/Kr 173/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r., nr XXX/794/19 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miejskiej Kraków oddala skargę. 1. A. W. (dalej: "skarżąca") skargą z 19.12.2024 r., sprecyzowaną przez pełnomocnika z urzędu pismem z 25.11.2025 r. (k. 92), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z 5.12.2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2024 r., poz. 1923; dalej akt ten powoływany jako "uchwała"), w części obejmującej: a) § 23 ust. 1 pkt 3 w związku z koniecznością uregulowania należności poprzez co najmniej całkowitą spłatę należności głównej z tytułu korzystania z lokalu, kosztów sądowych i kosztów postępowania egzekucyjnego, co uniemożliwia nabycie skarżącej prawa do mieszkania w przypadku, gdy dług zostanie umorzony lub rozłożony na raty, a także w czasie spłacania zobowiązania; b) § 23 ust. 3 stanowiącego o możliwości zawarcia ponownej umowy, takiej jak rozwiązania, w przypadku, gdy przyczyną wypowiedzenia najmu zajmowanego lokalu był art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (zaleganie z zapłatą czynszu), po spełnieniu warunków określonych w ust. 1 pkt 1-5 ustawy (tj. m.in. po całkowitej spłacie należności głównej oraz kosztów sądowych i egzekucyjnych); c) § 23 ust. 6 stanowiącego o wygaśnięciu uprawnienia do zawarcia umowy najmu po upływie 12-miesięcznego zawitego terminu od uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego lub oddalenia powództwa o eksmisję na podstawie art. 5 k.c. - co wg skarżącej, w przypadku rozłożenia długu na raty, uniemożliwia nabycie prawa osobom spłacającym zadłużenie. Skarżąca podała, że w jej w przypadku, wyrokiem z 20.06.2023 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) zasądzoną kwotę 3 722,95 zł wraz z ustawowymi odsetkami na rzecz Gminy Miejskiej Kraków - rozłożył na 36 miesięcznych rat. Tym samym, wykonywanie wyroku przez skarżącą prowadzi do zamknięcia drogi do przywrócenia tytułu prawnego do lokalu na podstawie uchwały, gdyż uregulowanie należności ma trwać 3 lata, natomiast uchwała przewiduje wygaśnięcie uprawnienia do zawarcia umowy najmu po 12 miesiącach od uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego. 2.1. W skardze (piśmie z 19.12.2024 r.) skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (u.o.p.l.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 6, 6a i 7 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) poprzez nadmierne i nieuzasadnione rozszerzenie katalogu warunków, których spełnienie wymagane jest do nadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wchodzącego w skład zasobu gminy; b) art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) poprzez nałożenie sankcji w postaci braku możliwości przywrócenia tytułu prawnego do lokalu na osobę, której zadłużenie wobec gminy zostało umorzone, rozłożone na raty lub odroczono jego termin spłaty pomimo, że u.f.p. nie daje uprawnienia do takiego działania; c) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnień ustawowych określonych w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. oraz art. art. 59 ust. 2 u.f.p.; d) art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji i uprawnień osób ze względu na sposób wygaszenia zadłużenia wobec gminy - brak podstaw do nakładania sankcji w postaci braku możliwości przywrócenia tytułu prawnego do lokalu na osobę, której zadłużenie zostało wygaszone wobec jednostki samorządu terytorialnego poprzez umorzenie (zwolnienie z długu). 2.2. Skarżąca wskazała, że określone w uchwale wymogi ujęte w par. 23 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3, a także w par. 23 ust. 6 uchwały nie wynikają z ustawy na podstawie której została wydana uchwała (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l). Wymogów tych nie zawierała także Uchwala nr LVIII/795/12 Rady Miasta Krakowa z 10.10.2012 r., tj. uchwala w tym samym przedmiocie, co zaskarżona, lecz obowiązująca od 24.11.2012 r. do 04.08.2015 r. Zgodnie z § 28 tej ostatnio wskazanej uchwały, warunkiem przywrócenia prawa do lokalu, w przypadku, gdy wypowiedzenie umowy najmu odbyło się na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.p.l, było "uregulowanie należności", nieograniczone jedynie do spłaty zadłużenia ale dopuszczające również umorzenie długu. W poprzedniej uchwale nie znalazło się również ograniczenie czasowe, w którym ten warunek miał zostać spełniony. Zatem osoba mogła się ubiegać o przywrócenie prawa do lokalu nawet w sytuacji, w której dług został umorzony po kilku latach. 2.3. Wykazując interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca podała, że jest samotną matką opiekującą się dorosłą niepełnosprawną córką (w pełni niesamodzielną), a dochody jej gospodarstwa (ok. 5 500 zł) stanowią świadczenia socjalne wypłacane przez Urząd Miasta Krakowa oraz ZUS. Skarżąca podała, iż od lat zajmuje ten sam lokal (ul. M. [...] w K.), do którego miała tytuł prawny (umowa najmu), lecz po śmierci męża i powstaniu zadłużenia, Gmina umowę tę wypowiedziała, a Sąd Okręgowy w Krakowie orzekł eksmisję skarżącej, ustalając prawo do lokalu socjalnego. Skarżąca wskazała, że z uwagi na obowiązki opiekuńcze względem córki, nie jest w stanie podjąć pracy. Wyjaśniła, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w sprawie ([...]), jej zadłużenie wobec Gminy Miejskiej Kraków zostało rozłożone na 36 miesięcznych rat. Podkreślała, że w tej sytuacji, wykonywanie tego wyroku prowadzi do zamknięcia jej drogi do przywrócenia tytułu prawnego do lokalu na podstawie przedmiotowej uchwały, ponieważ uregulowanie należności ma trwać 3 lata, natomiast uchwała przewiduje wygaśnięcie uprawnienia do zawarcia umowy najmu po 12 miesiącach od uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego (§ 23 ust. 6 uchwały). Skarżąca zaznaczyła, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały umożliwi jej ubieganie się o zawarcie umowy najmu na czas nieokreślony, która zapewniłaby większą stabilność sytuacji życiowej niż zawierane jedynie na czas określony, umowy najmu socjalnego. 2.4. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu znajdującego się w zasobie mieszkaniowym. Zdaniem skarżącej, ustawa nie przewiduje innych warunków ubiegania się o najem lokalu, w szczególności nie przewiduje możliwości uzależnienia nabycia prawa do lokalu od innych niż wysokość dochodu warunków, takich jak uregulowanie zadłużenia wobec gminy. Dalej wskazała, że art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. przewiduje, że uchwała może zawierać inne niż wysokość dochodu gospodarstwa domowego kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Nie budzi zatem zastrzeżeń uzależnienie pierwszeństwa od uregulowania zadłużenia wobec gminy, czy nawet od całkowitej spłaty długu w określonym czasie. Uchwała wymaga jednak spełnienia tego kryterium nie tylko dla uzyskania pierwszeństwa do zwarcia umowy najmu, ale również dla możliwości ubiegania się o zawarcie umowy. Skarżąca podkreśliła, że § 23 uchwały prowadzi do prawnie nieuzasadnionego różnicowania sytuacji osób ze względu na sposób uregulowania ich zadłużenia wobec Gminy. Wyklucza z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu osoby, których dług został umorzony lub rozłożony na raty, a przewiduje taką możliwość jedynie dla osób, które dług swój spłaciły w całości, w stosunkowo krótkim czasie (12 miesięcy). Różnica sytuacji tych dwóch grup nie znajduje usprawiedliwienia w ustawie, która stanowi podstawę wydania zaskarżonej Uchwały, ani w innych przepisach prawa. W szczególności nie przewiduje jej art. 59 u.f.p., który umożliwia udzielanie ulg w spłacie należności przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej (art. 101 u.s.g.). Wyjaśnił, że zajmowany przez skarżącą lokal mieszkalny (ul. M. [...] w K.) został przydzielony skarżącej i jej mężowi na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony zawartej w 27.07.2004 r., a do wspólnego zamieszkiwania uprawnione została trójka ich, wówczas małoletnich dzieci. Po śmierci męża skarżącej (17.12.2013 r.), nadal posiadała ona uprawnienia i obowiązki wynikające z zawartej umowy najmu. Kolejno, umowa ta została wypowiedziana wobec zaległości w zapłacie czynszu (ze skutkiem na 30.09.2019 r.). Następnie, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie z 15.10.2020 r. (sygn. akt. [...]; prawomocnym od 15.06.2021 r.) skarżąca i jej córka zostały zobowiązane do opuszczenie lokalu. Jednocześnie Sąd orzekł o przysługującym pozwanym uprawnieniu do lokalu socjalnego z zasobu Gminy. W ramach realizacji tego wyroku, Gmina zawarła ze skarżącą umowę najmu powyższego (zajmowanego dotychczas) lokalu na podstawie skierowania z 21.04.2023 r., a następnie po wykazaniu, iż znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy na następny okres, otrzymała skierowanie z 10.05.2024 r., w oparciu o które ten najem przedłużony został do 28.05.2027 r. Tym samym, w ocenie Gminy, potrzeby mieszkaniowe skarżącej zostały zabezpieczone, a nadto odbywa się to w lokalu dotychczas zajmowanym, przy czynszu znacznie niższym, od obwiązującego dla lokali komunalnych. Organ akcentował, że skoro sama skarżąca wskazywała na swoją bardzo trudną sytuację materialną, to zawarcie umowy najmu lokalu na czas określony (stawka czynszu poniżej 3 zł/m2) - nie narusza jej interesu prawnego. Dodatkowo organ wskazywał, że § 23 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 zawiera możliwość ponownego uregulowania tytułu prawnego dla osób, które popadły w przejściowe problemy finansowe. Skarżąca natomiast wskazuje, iż jej sytuacja materialna uległa chwilowej poprawie, a na stałe utrzymuje się jedynie ze świadczeń wypłacanych przez Gminę oraz przez ZUS. Powyższe nie rokuje, aby w przyszłości była skarżąca w stanie na bieżąco płacić świadczenia za najem mieszkania komunalnego z czynszem obowiązującym w zasobie Gminy Kraków. Zdaniem organu, chybiony był zarzut, iż wskazane w skardze przepisy pozbawiły skarżącą prawa do pomocy ze strony państwa dla niej i jej rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a także prawa do wsparcia w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, skoro Gmina zapewniła skarżącej lokal i zawarła z nią umowę najmu socjalnego. Nadto organ zaznaczył, że przedmiotowa uchwała podlegała już całościowej kontroli przez WSA w Krakowie w związku ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich. WSA wyrokiem z 21.06.2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1892/22) stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w zakresie § 23 ust. 1 pkt 1, § 28 ust. 5 pkt 1 i § 33 pkt 2 oraz § 1 załącznika nr 4 do w zakresie słów: "i nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej". W ocenie organu powyższe oznacza, iż Sąd nie doszukał się nieważności w pozostałych przepisach uchwały, w tym zaskarżonym w ramach niniejszego postępowania. Gmina podkreśliła, że Sąd nie był związany granicami skargi, a zatem kontroli sądowej podlegał wówczas cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Ponowne rozstrzyganie przez Sąd byłoby orzekaniem w tej samej sprawie, gdyż postępowanie byłoby prowadzone w oparciu o to samo kryterium (legalności). W zakresie zarzutów skargi organ wskazał m.in, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym poważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale regulacje dotyczące dodatkowych zagadnień. Zapisy poprzednio obowiązującej uchwały nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z 08.07.2015 r. były już pod tym kątem badane, a obecne regulacje (§ 23 uchwały) są takie same jak poprzednie (regulacja § 16 ust. 1 i 3 pkt 1 w zw. z § 27 ust. 7 uchwały Nr XXI/340/15 odpowiada § 23 ust. 1, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 6 uchwały nr XXX/794/19). W organ zaznaczył, że to czy wyznaczony uchwałą termin 12 miesięcy limitujący prawo do ponownego zawarcia umowy najmu powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie w dostępie do mieszkaniowego zasobu komunalnego ze względu na różnice w potencjale finansowym zainteresowanych, została już rozstrzygnięta w wyroku WSA w Krakowie z 5.09. 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 636/17). W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że "zaskarżony § 27 ust. 7 uchwały (wtedy był to przepis przejściowy, obecnie jest to zasada określona w § 23 ust 6 uchwały Nr XXX/794/19) nie pozbawiał skarżącej prawa do skorzystania z podstawowego trybu zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu, ale dodatkowo wprowadził tryb zawarcia umowy, pod warunkiem spłaty zadłużenia w okresie 12 miesięcy. Powyższa regulacja stanowi dodatkową zasadę wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków, która nie jest sprzeczna z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów". Organ podkreślił, że skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 24.10. 2018 r. (sygn. akt l OSK 1019/18). Wskazał także, iż kwestionowanie możliwości wprowadzenia szczegółowych kryteriów, od spełnienia których uzależnione jest ponowne zawarcie umowy najmu, godzi w sens wprowadzenia przepisów dotyczących przywrócenia umowy najmu. Co więcej, regulacja ta jest dowodem na to, że Rada Miasta Krakowa wyszła naprzeciw potrzebom mieszkańców umożliwiając osobom, które utraciły tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ponowne zawarcie umowy najmu, mimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie. Do uznania organów gmin pozostało przyjęcie zasad umożliwiających przywrócenie umowy najmu w przypadku jej wypowiedzenia. Gmina akcentowała, że od momentu wypowiedzenia umowy najmu skarżącej w 2019 r., do chwili wyroku oddalającego apelację od wyroku eksmisyjnego zapadłego w 15.06.2021 r. minęły dwa lata, a następnie od prawomocnego orzeczenia eksmisji był jeszcze rok na złożenie wniosku w sprawie przywrócenia tytułu prawnego i spłatę zaległości. Reasumując, termin na spełnienie warunków umożliwiających skorzystanie z tych regulacji w przypadku skarżącej wynosił trzy lata i ostatecznie upłynął 15.06.2022 r. Od tego momentu jedyną możliwością otrzymania pomocy mieszkaniowej była realizacja wyroku eksmisyjnego. W kwestii zarzutu dotyczącego finansów publicznych organ wyjaśnił, że przepisy art. 59 ust. 1 i 2 u.f.p. przewidują, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (...). Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę nr 11/29/24 z 22.05.2024 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Miejskiej Kraków lub jej jednostkom organizacyjnym, a także wskazania organów do tego uprawnionych. Nie oznacza to jednak obowiązku przyznania dodatkowych korzyści związanych z otrzymaniem takiej ulgi. Organ argumentował, że choć Uchwała nr LVIII/795/12 Rady Miasta Krakowa z 10.10.2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków - dopuszczała przywrócenie najmu w przypadku umorzenia należności, to jednak z uwagi na powtarzające się przypadki wielokrotnego zadłużania lokali przez te same osoby, zaszła konieczność zaostrzenia przepisów w tym zakresie. Rozsądek podpowiadał, by osoby, które nie są w stanie płacić czynszu według stawki obowiązującej za wynajem na czas nieoznaczony i nie mają środków na spłatę zadłużenia, kierować do zawarcia umowy za stawkę socjalną, co znacznie zmniejsza ich obciążenia finansowe oraz pozwala na uniknięcie spirali zadłużenia i spokojne uregulowanie zaległości. Odnośnie do powołanych przez skarżącą zasad konstytucyjnych, zdaniem organu stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów nie może doprowadzić do umożliwienia skarżącej zawarcia umowy najmu w trybie przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu na zasadach obowiązujących przed wypowiedzeniem umowy najmu, gdyż byłoby to niesprawiedliwe względem osób, które ze względu na niespełnienie warunków określonych w analizowanym akcie prawnym zdecydowały się opuścić mieszkaniowy zasób Gminy Miejskiej Kraków. Organ zaznaczył, że analiza powołanych w skardze aktów ustanowionych przez inne jednostki samorządu terytorialnego jest bezcelowa. Analizując zaś przywołaną przez skarżącą zasadę równości (zakaz dyskryminacji), organ zwrócił uwagę na orzecznictwo TK, zgodnie z którym, dyskryminacja to różnicowanie tych samych podmiotów o danej cesze, czy też określonych kryteriach, przyznających określone prawa i wolności. TK wyjaśnił, że "dyskryminację stanowi nie tylko niejednakowe (zróżnicowane) ukształtowanie praw i obowiązków osób charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), ale również ustanowienie tych samych praw i obowiązków (równe traktowanie) dla podmiotów różniących się od siebie w aspekcie kryteriów uznanych za znaczące". Przekładając te rozważania do regulacji dotyczących pomocy mieszkaniowej oraz możliwości przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przewidzianej w zaskarżonej uchwale organ wskazał, że jeżeli zadłużenie zostało umorzone lub spłacone po terminie, możliwe jest uzyskanie pomocy mieszkaniowej na zasadach ogólnych (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l), natomiast jeśli spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane do przywrócenia najmu, możliwe jest zawarcie umowy w tym trybie. Pomoc mieszkaniowa na terenie Gminy Miejskiej Kraków udzielana jest wyłącznie w formie umowy socjalnej. Dla osób lepiej sytuowanych przewidziany jest program "Mieszkanie za remont", który dodatkowo wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów prac remontowanych w oferowanym pustostanie. Ponadto organ zwrócił uwagę na powody wystąpienia skarżącej ze skargą (borykanie się z problemami finansowymi i jednoczesna opieka nad niepełnosprawna córką) i uznał, że sytuacja ta dodatkowo przemawia za utrzymaniem umowy socjalnej, gdyż czynsz na poziomie 2,98 zł z 1m2 pozwala na bieżące regulowanie opłat i wywiązywanie się z zawartego porozumienia dotyczącego ratalnej spłaty zadłużenia. Potwierdza to racjonalność prowadzonej polityki mieszkaniowej oraz jest wypełnieniem powołanych w skardze konstytucyjnych zasad wyrażających się w prawie rodziny do pomocy ze strony państwa (art. 71) oraz prawie do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (art. 75). 4. W piśmie z 9.10.2025 r. pełnomocnik skarżącej wskazał m.in. na stabilność uzyskiwanych przez skarżącą i jej córkę dochodów (świadczeń pomocowych) podważając stanowisko organu, iż świadczenia te nie rokują, aby skarżąca była w stanie w przyszłości na bieżąco regulować wyższe należności. Podkreślił również, że określenie w uchwale tak krótkiego terminu regulacji zobowiązań w przypadku osób, które na ten cel mogą przeznaczyć niewielką część środków, stanowi ich skuteczne wykluczenie z grona osób uprawnionych. Końcowo wskazał, że udzielenie ulgi w spłacie zadłużenia nie powinno pociągać konsekwencji w postaci niemożności zawarcia umowy najmu lokalu, gdyż to właśnie odroczone prawo do spłaty zobowiązań wraz z możliwością nabycia tytułu prawnego do lokalu pozwoliłoby skarżącej na stopniową i regularną poprawę sytuacji życiowej. 5. W piśmie z 9.12.2025 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, ze przyznanie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy może być uzależnione tylko od okoliczności określonych w u.o.p.l. - w przypadku lokalu komunalnego są to niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe (w tym warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy) i niski dochód, a w przypadku lokalu socjalnego brak tytułu prawnego do lokalu i szczególnie niskie dochody. 6. Na rozprawie 23.01.2026 r. pełnomocnik skarżącej akcentował m.in., że 12-miesięczny termin na spłatę zadłużenia jest zbyt krótki dla osoby słabiej sytuowanej i wyklucza taką osobę z możliwości uzyskania pomocy gminy. Nadto, regulacja ta narusza prawo, albowiem nie dopuszcza do możliwości rozłożenia należności na raty lub jej umorzenia. Z kolei pełnomocnik organu podawał m.in., iż skarżąca, z uwagi na obecny tytuł do lokalu płaci czynsz w wysokości jedynie 3 zł za m2, zaś w razie oczekiwanej zmiany tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, czynsz wzrośnie do poziomu 15-24 zł za m2. Podkreślał, że Sąd Rejonowy rozkładając skarżącej spłatę należności na 36 miesięcznych rat, dostrzegał jej złą sytuację materialną. Dodawał, iż wyrok S.R. rozkładający należność skarżącej na raty, zapadł już po upływie 12-miesięcznego terminu, o którym mowa w zaskarżonym w tej sprawie, przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 7. Skarga podlegała oddaleniu. 8.1. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według ust. 2 tej regulacji, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 8.2. Mając na uwadze cytowany wyżej art. 101 ust. 2 u.s.g. na wstępie ocenić należało stanowisko organu administracji o braku podstaw do zaskarżenia uchwały z uwagi na wydany przez WSA w Krakowie wyrok z 21.06.2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1892/22), którym przeprowadzono już kontrolę przedmiotowego aktu. W punkcie I. wskazanego wyroku stwierdzona została nieważność części regulacji tej uchwały (par. 23 ust. 1 pkt 1, par. 28 ust. 5 pkt 1 i par. 33 pkt 2 oraz par. 1 załącznika nr 4), natomiast w punkcie II. "oddalono skargę w pozostałym zakresie". Analiza treści uzasadnienia tegoż wyroku wskazuje, że objęte wyrzeczeniem punktu II-go - oddalenie skargi - nastąpiło w "pozostałym zakresie wyznaczonym zarzutami skargi Rzecznika Praw Obywatelskich" (por. przedostatni akapit uzasadnienia). Dostrzec zaś trzeba, że analiza treści skargi RPO oraz zarzutów tam sformułowanych, nie wskazuje, aby odnosiły się one do zaskarżonych obecną skargą par. 23 ust. 1 pkt 3, ust. 3 oraz ust. 6 uchwały. Powyższe oznaczało, iż nie wchodziła w rachubę możliwość zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g. – skoro z przytoczonych wyżej okoliczności i stwierdzeń Sądu wynikało, że regulacja kwestionowana (objęta) niniejszą skargą, nie była dotychczas badana (kontrolowana). W tym aspekcie przywołać należy trafne stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z 24.02.2009 r. (sygn. akt II OSK 181/09), w którym NSA wyjaśnił, że nie można absolutnie wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego. Jak z kolei przyjął NSA w wyroku z 18.12.2019 r. (sygn. akt II OSK 332/18), rozpoznanie skargi na uchwałę w warunkach uprzedniego oddalenia skargi przez sąd (art. 101 ust. 2 u.s.g.) jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie. Przedstawione wyżej ustalenia, rozważania i poglądy pozwalały uznać brak podstaw do wykluczenia dopuszczalności kontroli sądowej w tej sprawie z uwagi na uprzednio wydany wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1892/22. 9. Przesądzenie powyżej wskazanej kwestii, aktualizowało konieczność oceny "naruszenia interesu prawnego skarżącej" (art. 101 ust. 1 u.s.g.). W tym aspekcie nieodzowne jest wykazanie, w jaki sposób kwestionowane skargą przepisy uchwały naruszają interes prawny skarżącego. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje samoistnie ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 24.10.2018 r., sygn. akt I OSK 1019/18). Oceniając aspekt legitymacji skarżącej Sąd uznał, iż zaskarżone przepisy uchwały, a w szczególności par. 23 ust. 6 naruszają interes prawny skarżącej przy uwzględnieniu jej sytuacji prawnej ukształtowanej wyrokiem S.R. dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie z 20.06.2023 r. ([...]). 10.1 Niemniej jednak, dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonych przepisów nie wykazała, aby istotnie naruszały one prawo. 10.2. Stosownie do art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Według zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wynikają z przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Wynika z nich, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieistotne naruszenie prawa nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 21.11.2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13). 11.1. Treść zaskarżonych przepisów brzmi: 11.2. par. 23 ust. 1 pkt 3 uchwały, w razie zajmowania lokalu przez osoby nieposiadające do tego tytułu prawnego, umowa najmu tego lokalu może być zawarta, na warunkach przysługujących poprzedniemu najemcy z: małżonkiem najemcy lub byłym małżonkiem niebędącym współnajemcą lokalu, zstępnymi, wstępnymi, rodzeństwem, powinowatymi w linii prostej, osobami przysposobionymi lub przysposabiającymi, osobami przyjętymi na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie, osobami pozostającymi faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą, pod warunkiem wspólnego zamieszkiwania z byłym najemcą, jeżeli nastąpiło uregulowanie należności, poprzez co najmniej całkowitą spłatę należności głównej z tytułu korzystania z lokalu, kosztów sądowych i kosztów postępowania egzekucyjnego, 11.3. ustęp 3 tego przepisu: jeżeli przyczyną wypowiedzenia najmu zajmowanego lokalu był art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.p.l. (tj. zaległość czynszowa), po spełnieniu warunków określonych w ust. 1 pkt 1-5 (a więc także po uregulowaniu należności głównej z kosztami sądowymi i egzekucyjnymi), z byłym najemcą, a w razie jego śmierci lub wyprowadzenia się z osobami wymienionymi w ust. 1, dopuszczalne jest zawarcie umowy: 1) takiej, jaka została rozwiązana, gdy wobec wnioskodawcy nie orzeczono eksmisji lub w wyroku eksmisyjnym przyznano prawo do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, według stawki czynszu obowiązującej przed rozwiązaniem umowy najmu, z zastrzeżenie, że stawka czynszu nie może być niższa niż obowiązująca w zasobie; 2) najmu socjalnego lokalu, gdy sąd orzekający eksmisję nie orzekł o takim uprawnieniu. 11.4. ustęp 6 w.w. przepisu: uprawnienie do zawarcia umowy najmu wygasa po upływie 12 miesięcy. Termin ten liczy się w przypadkach określonych (...) w ust. 3 – od uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego lub oddalenia powództwa o eksmisję na podstawie art. 5 k.c. 12. Zasadnicze zarzuty skargi koncentrowały się na tym, iż określone cytowaną wyżej regulacją przesłanki odzyskania tytułu prawnego do lokalu (utraconego w wyniku nieregulowania płatności czynszowych) wykraczają poza upoważnienie ustawowe (art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l.) przewidując "rozszerzenie katalogu warunków do nadania tytułu prawnego lokalu", a nadto – naruszając art. 32 Konstytucji RP – powodują nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji osób z uwagi na sposób regulowania zadłużenia wobec gminy wykluczając te, których dług został umorzony lub rozłożony na raty. Nadto, skarżąca zarzucała przyjęcie w uchwale zbyt krótkiego okresu na spłatę zadłużenia wskazując w tym względzie wcześniejsze regulacje gminne, które limitów takich nie przewidywały. Zajmując stanowisko względem tych zarzutów wskazać należy, iż delegację ustawową do wydania uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Według pierwszego ze wskazanych przepisów, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 3 ustawy. Przepis ten, posługując się zwrotem "w szczególności" ustanawia otwarty (niewyczerpujący) katalog zasad wynajmowania gminnych lokali. Każda zatem uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy obligatoryjnie winna zawierać regulację wprost wynikającą z zasad określonych w art. 21 ust. 3 ustawy ale dodatkowo może rada gminy wprowadzić także inne regulacje, niesprzeczne z zasadami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy, a służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.09.2017 r., III SA/Kr 636/17). W tym też kontekście wskazać należy, iż Rada Miasta Krakowa, uwzględniając potrzeby mieszkańców oraz specyfikę uwarunkowań własnego (miejskiego) zasobu mieszkaniowego, skorzystała z kompetencji do uregulowania w uchwale dodatkowych zagadnień, wykraczających poza obligatoryjną treść zasad wynajmowania lokali zasobu, wprost wymienioną w art. 21 ust. 3 ustawy, ustanawiając regulację przewidującą możliwość odzyskania przez najemcę tytułu prawnego do lokalu. W ocenie Sądu, wprowadzeniu ekstraordynaryjnej regulacji prawnej, stwarzającej możliwość dającą dotychczasowemu najemcy wyjątkowe i szczególne uprawnienie, towarzyszyć może obwarowanie takiej możliwości koniecznością spełnienia określonych przesłanek (warunków). Badając przyjęte w uchwale przesłanki odzyskania utraconego tytułu do lokalu Sąd uznał, że ani przesłanka spłaty wygenerowanego przez najemcę długu, ani też ustalony termin na dokonanie tej czynności (12 miesięcy od prawomocności wyroku eksmisyjnego), nie naruszały prawa. Dostrzec należy, iż wbrew stanowisku skarżącej, termin 12 miesięcy liczony od wskazanego wyżej zdarzenia, nie może być postrzegany jako zbyt krótki, a w konsekwencji skutkujący niemożnością jego dochowania. WSA w Krakowie w poddanym kontroli instancyjnej, prawomocnym wyroku z 5.09.2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 636/17), oceniając analogiczną do zaskarżonej regulację prawną, zawartą w jednej z wcześniejszych uchwał Rady Miasta Krakowa w przedmiocie zasad wynajmu lokali z miejskiego zasobu stwierdził, że 12-miesięczny czas na spłatę długu jest terminem "rozsądnym". Podzielając to zapatrywanie zaakcentować należy, iż określony objętą skargą uchwałą czas 12 miesięcy liczony jest - nie od powstania zaległości czynszowej skutkującej wypowiedzeniem przez Gminę umowy najmu lokalu, lecz od "uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego". Taka konstrukcja przepisu, wiążąca początek liczenia terminu ze zdarzeniem występującym już po powstaniu zaległości czynszowej (uzyskanie przez wyrok eksmisyjny przymiotu prawomocności) - w krakowskich warunkach sądownictwa powszechnego - daje dłużnikowi chcącemu ubiegać się o odzyskanie tytułu prawnego do lokalu w oparciu o ocenianą regulację, efektywnie długi czas na zgromadzenie stosownych środków finansowych. Powyższe obrazuje przypadek skarżącej, gdyż wydany względem niej wyrok eksmisyjny stał się prawomocny 15.06.2021 r., podczas gdy – jak wynika z akt – wezwanie do uregulowania zaległości czynszowej zostało wystosowane do skarżącej w maju 2019 r. W tym zatem przypadku, oceniana regulacja prawna dała dłużnikowi dodatkowe 2 lata "buforu czasowego", od upływu którego, liczony był następnie jeszcze roczny okres wynikający z par. 23 ust. 6 uchwały na spełnienie przesłanek skorzystania z uprawnienia do ponownego zawarcia umowy najmu na dotychczasowych zasadach. Przyjęta zatem konstrukcja przepisu par. 23 ust. 6 uchwały, jak też prezentowany jej praktyczny wymiar, nie uprawniały do uznania, że oceniana regulacja przewiduje zbyt krótki termin na spełnienie warunków do skorzystania z uprawnienia do zawarcia przez Gminę z dłużnikiem umowy najmu na dotychczasowych zasadach. Wykluczyć zatem należało przyjęcie, iż regulacja ta mogłaby istotnie naruszać prawo, skoro wprowadzenie określonej analizowaną regulacją cezury czasowej nie jest rażąco krótkie (por. wyżej), przez co stwarza efektywną możliwość spełnia przyjętych w uchwale warunków. Sąd nie podzielił stanowiska skargi o naruszającej istotnie prawo regulacji uchwały, którą ustanowiono przesłankę uzależniającą odzyskanie utraconego tytułu prawnego do lokalu - w postaci całkowitej spłaty należności (zadłużenia) wraz z kosztami sądowymi i egzekucyjnymi. Wskazać bowiem należy na prezentowany częściowo już wyżej argument, iż przesłanka spłaty należności (zadłużenia) odnosi się do szczególnego (wyjątkowego) trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, którego gmina w ogóle nie była zobowiązana wprowadzać. Skoro jednak gmina dopuściła taką możliwości, to była także uprawniona do ustalenia obostrzeń, od których uzależnić mogła zastosowanie tego trybu. Dostrzec i podkreślić w tym względzie trzeba, że specyfika ocenianej regulacji jest tego rodzaju, iż dotyczy ona osób - które, choć dysponowały tytułem (umową najmu) do lokalu w mieszkaniowym zasobie gminy, to jednak tytuł ten utraciły właśnie w następstwie braku uiszczania opłat czynszowych. Przyjęte zatem w kontrolowanej regulacji oczekiwanie lokalnego prawodawcy (dysponenta zasobu mieszkaniowego) dokonania spłaty przypadającej mu należności (tj. uregulowania długu ciążącego na byłym najemcy), jako warunku skorzystania z wyjątkowej możliwości tj. odzyskania przez najemcę tytułu do lokalu – stanowi w istocie oczekiwanie wywiązania się najemcy z jego podstawowego (elementarnego) obowiązku – tj. zapłaty czynszu za najem lokalu. Obowiązek wywiązania się najemcy z elementarnej powinności go obciążającej, nie może zaś przemawiać za występowaniem, istotnego (rażącego) naruszeniu prawa. Uzyskanie przez dłużnika powyższej, szczególnej korzyści z majątku gminy (odzyskanie tytułu prawnego do lokalu, utraconego z powodu zadłużenia) - warunkowane spłatą obciążającej go należności, ocenić należało zatem jako niesprzeczne z zasadami wprost wyrażonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, jak też akcentowanymi przez skarżącą zasadami konstytucyjnymi w postaci zakazu dyskryminacji, równości, czy wspierania rodziny przez władze publiczne, skoro obowiązek płatności czynszu jest podstawowym zadaniem najemcy. O wadliwości ocenianej regulacji nie świadczy również brak uwzględnienia w niej możliwości "wyzerowania długu" możliwego do uzyskania w warunkach dokonanego przez organ administracji lub przez sąd powszechny – rozłożenia długu na raty lub jego umorzenia w trybie u.f.p. W tym aspekcie argumenty skarżącej wskazywały na wydany w jej sprawie wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie z 20.06.2023 r. (sygn. akt [...]), którym rozłożono jej należność czynszową na 36 miesięcznych rat. Skarżąca dowodziła, że wykonanie tego wyroku doprowadziło "do zamknięcia drogi do przywrócenia tytułu prawnego do lokalu na podstawie uchwały, gdyż spłata należności trwać ma 3 lata, a uchwała przewiduje wygaśnięcie uprawnienia do zawarcia umowy najmu po 12 miesiącach". Oceniając sporną regulację wskazać jednak należy, iż przyznanie (przez sąd powszechny lub organ administracji) - najemcy zalegającemu z płatnością czynszu uprawnienia do rozłożenia długu na raty (lub jego umorzenie), które pozostaje "konkurencyjne" względem wynikającej z uchwały możliwości odzyskania tytułu do lokalu po spłacie zadłużenia - stwarza konieczność dokonania przez zainteresowanego wyboru korzyści, z której zechce on skorzystać. Zarówno bowiem sąd powszechny, jak też organ administracji orzekający o uprawnieniu strony do rozłożenia długu na raty (czy umorzeniu długu), nie mają obowiązku uwzględniać i wyważać konkurencyjnych (pozostających w kolizji) uprawnień strony, z których może ona czynić użytek w innych postępowaniach. Wybór w tym względzie, w razie zaistnienia takiej sytuacji (kolizji uprawnień), należy do zainteresowanego, który realnie uwzględnić winien własną możliwość uczynienia zadość, określonym w uchwale przesłankom, od których zależy możliwość odzyskania utraconego tytułu do lokalu (spłata długu w określonym terminie). To, czy zainteresowany będzie zdolny do dopełnienia warunków wynikających z uchwały i skorzysta z przewidzianej nią szczególnej możliwości, obwarowane jest oceną własnej sytuacji, w której się znajduje. Sąd dostrzega specyfikę uwarunkowań rodzinnych skarżącej, jednak ocena kontrolowanej regulacji prawnej (przyjętego mechanizmu zawarcia umowy najmu na poprzednich warunkach) odbywa się w oparciu o kryterium legalności, nie zaś przez pryzmat indywidualnej sytuacji określonej osoby (skarżącej), lub powodów powstania zadłużenia czynszowego, w tym np. braku zawinienia w tym względzie. Niemniej jednak, zajmując stanowisko względem argumentacji skarżącej o "zamknięciu jej drogi do przywrócenia tytułu prawnego do lokalu z uwagi na wykonanie wyroku S.R. z 20.06.2023 r. (sygn. akt [...])" – dostrzec należy, iż wydanie tego wyroku nastąpiło już po upływie 12-miesięcznego terminu liczonego od uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego (15.06.2022 r.). Wyrok ten (wynikające z niego uprawnienie skarżącej do ratalnej spłaty długu), wcale zatem nie zamykał jej drogi do przywrócenia tytułu do lokalu, skoro orzeczenie to zapadło już po terminie do dopełnienia warunków wynikających z kontrolowanych przepisów uchwały. Sama zaś ocena analizowanej regulacji, nie dostarczyła podstaw do podważania jej legalności. Wprowadzenie obostrzeń w postaci konieczności spłaty długu obciążającego (byłego) najemcę, było dopuszczalne i nie naruszało zasad z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Uwzględnienie, oczekiwanego przez skarżącą braku ograniczeń (przesłanek) w odzyskiwaniu utraconego tytułu prawnego do lokalu, wypaczałoby wyjątkowość tej regulacji, której – co ponownie należy podkreślić – Gmina nie była zobowiązana ustanawiać. Brak natomiast możliwości spełniania przez zainteresowanego przesłanek określonych uchwałą (tj. niemożność spłaty zadłużenia, tudzież brak możliwości spełnienia tego warunku w terminie określonym par. 23 ust. 6 uchwały lub skorzystanie z konkurencyjnego uprawnienia do umorzenia długu lub rozłożenia go na raty), nie wyklucza możliwości ubiegania się przez zainteresowanego uzyskaniem pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu - na ogólnych zasadach, co trafnie eksponował WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 5.09.2017 r. (III SA/Kr 636/17). 13. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie była zasadna, a tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę tę oddalił.