III SA/Kr 174/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/881/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wnioskiem z 17 maja 2023 r. skarżący M. K. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 28 listopada 2017 r., wydanym na stałe, ze wskazaniem, że stopień niepełnosprawności datuje się od 27 września 2017 r. Decyzją z 12 lipca 2023 r., znak ŚR.8252.52.2023 Wójt Gminy L. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że matka skarżącego jest wdową, a skarżący sprawuje nad nią opiekę. Matka skarżącego nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, jest całkowicie zależna od pomocy innych osób. Z racji wieku (89 lat) jej stan zdrowia ulega stopniowemu pogorszeniu, z powodu zaburzeń równowagi, często upada - ostatnio doznała skomplikowanego złamania ręki. Pozostaje pod stałą kontrolą wielu specjalistów - w aktach karty informacyjne z rozpoznaniami wielu chorób, m.in. zwyrodnieniami kręgosłupa, przykurczy, zaburzeń korzeni i splotów nerwowych, złamań, a także chorób oczu. Z uwagi na powyższe matka skarżącego wymaga stałej opieki oraz pomocy w czynnościach życia codziennego. W ocenie organu pierwszej instancji wywiad środowiskowy i załączone do niego oświadczenia potwierdzają fakt, że skarżący wywiązuje się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając całodobową, stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnej matce. Uznano, że skarżący jest jedyną osobą mogącą i sprawującą osobistą opiekę nad matką, pozostałe rodzeństwo tj. brat Zdzisław nie ma możliwości pomocy osobistej jak również finansowej w sprawowaniu opieki nad matką ze względu na stały pobyt z rodziną za granicą. Jak ustalono skarżący jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przy żonie. W związku ze sprawowaniem stałej opieki nad matką nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zawodowej. Niemniej jednak skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką z uwagi na nie spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia przyznanie prawa do świadczenia od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzją z 24 listopada 2023 r., znak SKO.ŚR/4111/881/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że uwagi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, ustalenie daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego, nie może stanowić przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo ww. uchybienia, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji uznano za prawidłowe z uwagi na stwierdzenie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad matką. Na uzasadnienie wskazano, że matka skarżącego stała się osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu w roku 2017, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżący złożył w 2023 r. Z akt wynika, że skarżący nie pracuje, jest ubezpieczony zdrowotnie przy żonie. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą (pisownia oryginalna) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ II instancji. Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ pierwszej instancji uznał, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy. Jako podstawę negatywnego rozstrzygnięcia wskazano natomiast nie spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające zyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Sąd uznał natomiast, że stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego z powodu sprawowania opieki nad matką jest przedwczesne i nie zostało poprzedzone kompleksową analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak stwierdził organ odwoławczy na stronie 3 decyzji: "(...) matka wnioskodawcy stała się osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu w roku 2017, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne Pan M. K. złożył w 2023 r. Z akt wynika, że Pan M. K. nie pracuje, jest ubezpieczony zdrowotnie przy żonie". Na podstawie zacytowanego stwierdzenia organ odwoławczy stwierdził, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W ocenie Sądu wywód ten jest niekompletny, nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy i jako taki nie może być podstawą do stwierdzenia braku przesłanki związku przyczynowego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnośnie historii zatrudnienia skarżącego z akt sprawy wiadomo jedynie, że nie pracuje zawodowo i jest ubezpieczony przy żonie (k. 33 akt adm.). Akta sprawy nie wskazują czy wcześniej pracował. Skarżący oświadczył (k. 15 akt. adm.), że ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego przypadał na dzień 31 grudnia 2019 r. Jednak kwestia ta nie była przez organy wyjaśniona. Niewątpliwie historia zatrudnienia wnioskującego może obrazować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, niemniej jednak należy mieć na uwadze, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje niepodejmowanie pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne jest to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania mu wnioskowanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Nie można z góry wykluczyć tego, że brak podejmowania przez skarżącego pracy zarobkowej, mógł być spowodowany właśnie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Również sam moment złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w relacji do momentu powstania niepełnosprawności matki skarżącego, sam w sobie nie może mieć decydującego znaczenia dla ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego, a opieką nad niepełnosprawną matką. Kluczowa natomiast jest kwestia, czy zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną, czyli jej skala, rozmiar i charakter - stanowiły przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej przez opiekuna. Tymczasem organ nie zawarł w tej kwestii jakichkolwiek rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy i oceni stan matki skarżącego oraz objawy towarzyszące jej schorzeniom w aspekcie charakteru opieki jakiej wymaga. Konieczne będzie w tym celu przeanalizowanie zalegającej w aktach sprawy dokumentacji medycznej matki (szczególnie w zakresie stwierdzonych schorzeń, epikryzy i zaleceń). Analizę tę należy przeprowadzić w perspektywie chronologicznej, która może wskazywać na polepszenie lub pogorszenie stanu zdrowia, a przez to określać stopień samodzielności matki skarżącego. W tym kontekście zbadania również wymaga kwestia oddzielnego zamieszkiwania skarżącego i jego matki i wyjaśnienia, czy jej stan pozwala na pozostawanie samemu w domu przynajmniej przez część dnia. W razie uznania, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający organ rozważy możliwość jego uzupełnienia, np. o ocenę stanu matki skarżącego sporządzonej w skali Barthel. Organ odniesie się również do przedstawionego przez skarżącego dziennego planu opieki nad matką (k. 13,14 akt adm.) i oceni czy charakter wskazanych tam czynności opiekuńczych oraz ich częstotliwość odpowiada opiece określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ zbada też, czy skarżący kiedykolwiek pracował zarobkowo oraz czy jest osobą skłonną i zdolną do podjęcia zatrudnienia. Koniczne też będzie kompleksowe uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego odnośnie związku przyczynowego, z odniesieniem do konkretnych okoliczności sprawy. Jest to szczególnie pożądane wobec tego, że organ pierwszej instancji uznał, że związek ten istnieje. Strona zatem musi mieć jasność co do powodów odmiennego stanowiska organu odwoławczego. Jest to również niezbędne dla umożliwienia dokonania kontroli takiej decyzji przez Sąd. Odnośnie postanowionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd uznał odnoszenie się do niego za przedwczesne, gdyż dopiero rozstrzygnięcie poprzedzone kompleksowym rozważeniem wszelkich istotnych dla sprawy faktów oraz uzasadnione zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a., będzie dawało Sądowi postawę do oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Końcowo Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" w sprawie skarżącego konieczne będzie zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy bowiem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy do 31 grudnia 2023 r. złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i spełnili określone w ustawie przesłanki jego przyznania z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13 i wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1991/23). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie 206 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Cytowany przepis obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że pełnomocnik skarżącego wnosi do sądu jednobrzmiącej treści skargi na decyzje wydawane w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargi te zwierają przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych danej sprawy. Także skarga wniesiona w tej sprawie wpisywała się w stosowany dotychczas przez pełnomocnika schemat treściowy i nie zawierała elementów indywidualizujących kontrolowany przypadek, w zakresie istotnym do skutecznego postawienia zarzutu. Dodatkowo Sąd zauważa, że pełnomocnik w treści skargi nie zarzucił organowi odwoławczemu uchybień natury procesowej, które dostrzegł orzekający w niniejszej sprawie Sąd i uznał za podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wywiedziona skarga nie przyczyniła się więc do wyjaśnienia tej sprawy. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (tj. w tej sprawie, z uwagi na ustawowe zwolnienie skarżącego z wpisu sądowego, jedynie kosztów zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika) – nie mógł zostać uwzględniony, zatem Sąd, odstąpił od zasądzenia zwrotu tych kosztów w całości, stosując cytowany wyżej art. 206 p.p.s.a. (por. wyroki WSA w Krakowie z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1252/23, z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1394/23, czy z 8 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1511/23). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie, w świetle którego sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym przez tego samego pełnomocnika w tożsamych przedmiotowo sprawach, dotyczących ponadto nieskomplikowanego staniu faktycznego i prawnego, niewątpliwie uprawnia sąd do zastosowania art. 206 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/20).