III SA/Kr 1743/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 108, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055), po wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 31 lipca 2012 r. zmieniając decyzję z dnia [...] 2012 r. Nr [...] przyznał skarżącemu B. P. zasiłek okresowy w kwocie 119,25 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ powołał art. 106 oraz art. 38 ustawy o pomocy społecznej, a nadto wskazał, że zamiana decyzji w części dotyczącej wysokości świadczenia nastąpiła na podstawie wywiadu środowiskowego, zebranej w sprawie dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Stwierdzono bowiem, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochód uzyskany w miesiącu czerwcu 2012 r. w wysokości 238,50 zł, nie przekroczył kryterium dochodowego samotnie gospodarującej osoby tj. 477,00 zł. W odwołaniu B. P. zwrócił się o wyjaśnienie przyczyn obniżenia zasiłku okresowego. Podniósł, że w czerwcu otrzymał zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł oraz zasiłek stały w kwocie 238,50 zł, ze względu na grupę niepełnosprawności. Prosił o wyjaśnienie czy pomoc z MOPS w postaci zasiłku okresowego jest wliczana do dochodu, a jeżeli tak to prosi o podanie podstawy prawnej z powołaniem się na odpowiednią ustawę. Dodatkowo podniósł, że od marca 2012 r. przebywał w szpitalu na zwolnieniu lekarskim. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 8 ust. 3 i 4, art. 38 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania zasiłku stałego, jak i jego wysokość. Dochód skarżącego został ustalony przez organ I instancji w kwocie 238,50 zł. Organ II instancji opisał stan faktyczny, powołał art. 38 oraz art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a następnie wskazał, że na podstawie powołanych przepisów konieczna była zmiana decyzji przyznającej zasiłek okresowy, jeżeli nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej uprawnionego z dniem 1 czerwca 2012 r., kiedy to przyznano skarżącemu zasiłek stały w kwocie 238,50 zł. Jak wskazał organ odwoławczy: "z tego powodu organ trafnie ustalił w zaskarżonej decyzji nową kwotę przyznanego zasiłku okresowego, będącego połową różnicy między maksymalnym dochodem uprawniającym osobę prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe i uzyskanym przez nią dochodem tj. 119,25 zł." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. P. ponownie domagał się podania na jakiej podstawy wliczono mu do dochodu zasiłek stały w kwocie 238,50 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Równocześnie art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, przy czym w ust. 4 omawianego przepisu ustawodawca zastrzegł, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 w/w ustawy). Z treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem, że warunkiem przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez beneficjenta kryterium dochodowego, a także wymogu szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tegoż świadczenia, a wymienionych przykładowo w tym przepisie m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. Z kolei ust. 2, 3 i 4 art. 38 ustawy o pomocy społecznej określają maksymalną i minimalną wysokość zasiłku okresowego. Określenie przez ten przepis maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w ust. 1 art. 38, działa w granicach uznania administracyjnego. Również okres na jaki beneficjentowi zostanie przyznany zasiłek okresowy ustawodawca pozostawił uznaniu organów administracyjnych. Nie oznacza to jednak, iż organ przyznający zasiłek okresowy może działać w sposób dowolny. W szczególności winien on się kierować celami i ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, m.in. dostosować rodzaj, formę i rozmiar świadczenia odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 w/w ustawy). (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. o sygn. I OSK 1557/06 oraz z dnia 16 października 2007 r., sygn. I OSK 58/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 280/11– dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wydając zatem decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego organ winien w jej uzasadnieniu wskazać jakimi kryteriami kierował się przyznając beneficjentowi świadczenie w takiej a nie innej wysokości i dlaczego przyznał je na taki właśnie okres. Z ustaleń organu administracyjnego przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, iż skarżący, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód uzyskany w miesiącu czerwcu 2012 r. wyniósł 238,50 zł. I nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 477,00 zł. W uzasadnieniu decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie po 119,25 zł miesięcznie, organ I instancji przytoczył jedynie ogólne zasady przyznania tego świadczenia określone w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. To samo uczynił organ II instancji stwierdzając, że "organ trafnie ustalił w zaskarżonej decyzji nową kwotę przyznanego zasiłku okresowego, będącego połową różnicy między maksymalnym dochodem uprawniającym osobę prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe i uzyskanym przez nią dochodem tj. 119,25 zł." Żaden jednak z organów nie wyjaśnił dlaczego przyznanie skarżącemu przedmiotowych świadczeń w tej właśnie wysokości jest uzasadnione. Szczegółowe uzasadnienie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku jest tym bardziej konieczne, że wcześniej otrzymywał on wyższe zasiłki. Organy administracyjne obu instancji winny zatem były wskazać w jaki sposób zmieniła się sytuacja majątkowa skarżącego, że wpłynęło to na przyznanie mu zasiłków okresowych w niższej niż dotychczas wysokości. Tym bardziej, że skarżący w odwołaniu się tego wyraźnie domagał. Zadaniem organów administracji zatem winna być wnikliwa i dogłębna analiza sytuacji życiowej skarżącego, jego stanu zdrowia skarżącego (przesłanka długotrwałej choroby i niepełnosprawności) oraz jego statusu jako osoby bezrobotnej (przesłanka bezrobocia). W ocenie Sądu, organy administracji, poprzestając w rozpatrywanych sprawach jedynie na przytoczeniu ustawowych przesłanek przyznania zasiłków okresowych bez wskazania kryteriów, którymi w tej konkretnej sprawie kierowały się przy ich przyznaniu, dopuściły się naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest zaś niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i 77 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., to należy wskazać, iż uzasadnienie decyzji jest i powinno być swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do wyprowadzanych przez organ wniosków. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazane powyżej braki uzasadnienia zaskarżonych decyzji powodują, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracyjnych w istocie uchylają się spod kontroli sądowej. Sąd administracyjny dokonujący w toku postępowania sądowoadministracyjnego kontroli tych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, nie miał możliwości dokonania oceny, czy powody, którymi kierowały się organy przyznając skarżącemu zasiłek w najniższej z możliwych wysokości, były zgodne z prawem. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonych decyzji. Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, stanowią wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. z art. 135 p.p.s.a.