III SA/Kr 1745/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r., nr SKO.Soc/4116/1297/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 września 2023 r., nr SKO.Soc/4116/1297/2023 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak SO-08.8212.2.872.2022-1/23 o odmowie przyznania M. Z. dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 24 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. 2023 r., poz. 1772 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775). Powyższa decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku rozpoznania wniosku M. Z. z dnia 24 października 2022 r., Prezydent Miasta Krakowa ww. decyzją odmówił przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Organ l instancji uznał bowiem, iż nie jest możliwe przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła (stosownie do art. 24 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, z uwagi na fakt, że na terenie Gminy Miejskiej Kraków obowiązuje zakaz stosowania paliw stałych, w tym drewna kawałkowego, wynikający z uchwały nr XVII 1/243/2016 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W odwołaniu od tej decyzji, M. Z. podniosła m.in. to, że ustawa jest aktem nadrzędnym nad aktami prawa miejscowego, w związku z tym jej treść powinna mieć pierwszeństwo nad przepisami uchwały. Ustawodawca nie przewidział terytorialnych wyłączeń z prawa do otrzymywania dodatku. Decyzja nie jest uznaniona dlatego stronie należy się powyższy dodatek. W uzasadnieniu wyżej opisanego rozstrzygnięcia z 26 września 2023 r. SKO w Krakowie wskazało, że w złożonej w dniu 3 czerwca 2022 r. deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw skarżąca istotnie wskazała, że ogrzewa swoje mieszkanie kominkiem opalanym drewnem kawałkowym. Nie mniej jednak - w ocenie organu II instancji - fakt ten nie ma znaczenia w kontekście przywołanej przez organ I instancji uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, mocą której od dnia 1 stycznia 2019 r. na terenie Gminy Miejskiej Kraków obowiązuje zakaz stosowania paliw stałych do ogrzewania pomieszczeń, a za naruszenie tego zakazu przewidziana jest kara grzywny. Przywołana uchwała jest aktem prawa miejscowego stanowiącym powszechnie obowiązujące prawo na terenie Gminy Miejskiej Kraików i jednoznacznie stanowi, iż w instalacjach, w których następuje spalanie paliw, w szczególności kotle, kominku, piecu dozwolone jest używanie wyłącznie: gazu ziemnego wy sokom etan owego lub zaazotowanego (w tym skroplonego gazu ziemnego), propan- butanu, biogazu rolniczego lub innego rodzaju gazu palnego, lekkiego oleju opałowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1728 z późn. zm.). W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że wnioskowany przez skarżącą dodatek może być przyznany wyłącznie osobom, które stosują drewno do opalania na terenie, na którym stosowanie tego paliwa stałego jest dozwolone. W demokratycznym państwie prawa nie może bowiem być akceptowana sytuacja, w której łamanie prawa miejscowego skutkuje przyznaniem korzyści finansowych na podstawie prawa ogólnokrajowego. Obie normy stanowią prawo powszechni obowiązujące, w związku z tym zgodnie z zasadami wykładni, prymat należy przyznać normie bardziej szczegółowej. Skoro ogólną zasadą jest możliwość przyznania prawa do dodatku z uwagi na ogrzewanie swojego miejsca zamieszkania za pomocą kotła na paliwo stałe, a normą szczególną jest przepis mówiący o zakazie spalania takich paliwa na terenie Gminy Miejskiej Kraków, zasadny jest wniosek, że w analizowanej sprawie wnioskowany dodatek nie przysługuje. W piśmie z dnia 9 listopada 2023 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca wskazała, że dom od lat ogrzewa kominkiem na drewno kawałkowe. Skarżąca wskazała, że ma świadomość konieczności termomodernizacji i wymiany źródła ciepła w związku z obowiązującymi na terenie Krakowa przepisami, jednak przyznana dotacja okazała się być dotacją jedynie na papierze. W konsekwencji powyższego skarżąca ogrzewa dom kominkiem, co zostało oficjalnie zgłoszone do CEEB.W skardze wskazano, że ustawa jest aktem nadrzędnym nad aktami prawa miejscowego, w związku z tym jej treść powinna mieć pierwszeństwo nad przepisami uchwały. Sytuacja, w której ustawy nie są wykonywane nie jest akceptowalna w demokratycznym państwie prawa. Ustawodawca nie przewidział terytorialnych wyłączeń z prawa do otrzymywania dodatku. Podniosła także, że ceny opału w 2022 r. lawinowo wzrosły, a skarżąca jest emerytką o trudnej sytuacji materialnej i odmowa przyznania dodatku narażają na utratę zdrowi, życia oraz zniszczenie mienia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uchylenie natomiast decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego, co wymaga podkreślenia w kontekście zarzutów skargi. Kontrola legalności decyzji SKO w Krakowie przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Bezsporne jest w tej sprawie, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej jest kominek na paliwo stałe, zasilany drewnem kawałkowym. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. 2023 poz. 1772 ze zm.). Jednakże Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że wnioskowany dodatek nie może zostać przyznany z uwagi na obowiązujące na terenie Gminy Miejskiej Kraków (w obrębie której niewątpliwe znajduje się gospodarstwo domowe skarżącej) akt prawa miejscowego - uchwała nr XVIII/243/2016 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz.Urz.Woj.Małop. 2016 r., poz. 812; dalej: "uchwała"). Paragraf 1 tej uchwały wskazuje, że w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko, wprowadza się w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków ograniczenia określone niniejszą uchwałą. W oparciu bowiem o specjalistyczne badania ustalony został niewątpliwie szkodliwy wpływ na zdrowie ludzi i na środowisko zanieczyszczeń powstających w wyniku spalania paliw stałych. W paragrafie 2 uchwały określono rodzaje instalacji, co do których wprowadzono (na terenie Krakowa) ograniczenia ich eksploatacji. Są to instalacje, w których następuje spalanie paliw w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, w szczególności kocioł, kominek i piec, jeżeli: dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło (...). Zauważyć należy, iż paliwa określone we wskazanym wyżej art. 3 pkt 3 ustawy Prawo energetyczne, to m.in. paliwa stałe, czyli takie właśnie paliwa, których zakup objęty jest dofinansowaniem wynikającym z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (m.in. drewno kawałkowe). Zgodnie z paragrafem 3 tej uchwały, wynikające z niej ograniczenia dotyczą osób (podmiotów), które eksploatują wymienione wyżej instalacje. Wyżej wymieniona uchwała była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, które nie dostrzegły jej niezgodności z prawem (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 521/16 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1060/17). Zaznaczenia wymaga też, że pogląd prawny zaprezentowany w zaskarżonej decyzji odpowiada stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartym w prawomocnym wyroku z 27 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1861/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, zwanej: "CBOSA"), które skład orzekający WSA w Krakowie w pełni aprobuje i przyjmuje jako swoje. Stan faktyczny i prawny obu spraw jest podobny i sprowadza się do rozstrzygnięcia zarysowanej wyżej kwestii spornej. Zdaniem Sądu, zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium o potrzebie uwzględnienia w kontrolowanej sprawie ww. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, znajduje oparcie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie bowiem do tego przepisu, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Choć więc zakres obowiązywania tych aktów jest ograniczony pod względem terytorialnym (w ocenianym przypadku do obszaru Gminy Miejskiej Kraków), to jednak na tym obszarze akty te wiążą, a zatem wywierają skutki wynikające z przyjętej regulacji. Podkreślić więc należy, że w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków, uchwała antysmogowa ma powszechną moc obowiązującą. Oznacza to, że regulacje tej uchwały, wykluczające dopuszczalność eksploatacji instalacji (m.in. kotła, kominka, pieca), w których następuje spalanie paliw stałych (tj. m.in. drewno) wiążą pomioty, które na terenie wskazanej Gminy, instalacje te posiadają (uchwała dopuszcza spalanie jedynie gazu ziemnego i lekkiego oleju opałowego – paragraf 4 tej uchwały). Zatem bez względu zatem na to, czy skarżąca spełniała wskazane w ustawie z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw przesłanki do przyznania wnioskowanego dodatku, uznać za Kolegium należało, że to wynikający z cytowanej uchwały zakaz spalania paliw stałych na obszarze Krakowa - uniemożliwiał przyznanie skarżącej ww. dodatku. Przyznanie bowiem skarżącej wsparcia finansowego na zakup drewna, który miałby następnie zostać użyty do ogrzewania domu położonego na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, wbrew zasadzie praworządności, której strzec winny organy administracji publicznej (art. 6 i art. 7 k.p.a.) - stanowiłoby przyzwolenie i zachętę do naruszania powszechnie obowiązujących przepisów o zakazie używania tego paliwa stałego w instalacjach na obszarze wskazanej Gminy. Tak więc oparte na obowiązujących przepisach było stanowisko organu odwoławczego , iż dodatek węglowy przysługuje tym osobom, których gospodarstwa domowe położone są na terenie, na którym stosowanie paliwa stałego nie zostało wykluczone regulacjami prawa miejscowego. Za trafny uznać należy zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko SKO w Krakowie, że nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie zapadłe w przedłożonym za skargą wyroku uniewinniającym M. Z. od popełnionego wykroczenia. Inne są bowiem przesłanki odpowiedzialności karnej, a inne rządzą zasadami przyznawania świadczeń w formie dodatków do zakupu opału. Zatem, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo skorzystało z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymało w mocy trafne i odpowiadające prawu rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.