III SA/Kr 175/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009r. sprawy ze skargi A. W., W. W., I. W., A. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 lipca 1995r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2009r. Decyzją z dnia 18 lipca 1995r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 12, poz. 49), art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294) ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1989r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 364), utrzymał w mocy decyzję Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 1995r. znak: [...] o nie stwierdzeniu u I. W. choroby zawodowej - zawodowy uraz akustyczny. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz charakterystyki stanowiska pracy, w których nie w pełni został potwierdzony związek przyczynowy pomiędzy rozpoznaną chorobą, a wykonywaną pracą zawodową - Terenowy Inspektor Sanitarny skierował I. W. do Instytutu Medycyny Pracy - jako jednostki naukowo-badawczej, celem przeprowadzenia dodatkowych badań konsultacyjnych zmierzających do pełnego wyjaśnienia sprawy oraz wydania jednoznacznej opinii co do rozpoznanego wcześniej urazu akustycznego. Opinia w/w Instytutu zawierała orzeczenie, które nie dawało podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ze względu na ubytek słuchu sięgający UP-26 dB, UL-27 dB, co z medycznego punktu widzenia nie dawało podstaw do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż nie jest uprawniony do ingerowania w merytoryczną treść rozpoznania lekarskiego i dlatego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 15 sierpnia 1995r. I. W. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zastrzeżenia skarżącego wzbudziło pismo Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 maja 1994r. skierowane do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodnia Chorób Zawodowych, a dotyczące stwierdzenia czy hałas o natężeniu 78,8 dB, wykazany w charakterystyce pracy, mógłby być przyczyną zawodowego uszkodzenia słuchu. Skarżący nie wie skąd się wzięła taka charakterystyka, nikt też nie poinformował go z jakich dokumentów w/w dane zostały zaczerpnięte, i na których jego stanowiskach pracy występowało takie natężenie hałasu. Wątpliwości skarżącego wzbudził również fakt, że zostały odrzucone wyniki badań uszkodzenia jego słuchu stwierdzone przez lekarzy [...] Lecznictwa [...] i Poradnię Medycyny Pracy, a przyjęto tylko wyniki jednorazowego badania w Przychodni Chorób Zawodowych. Skarżący zastanawia się również na jakiej podstawie ustalono dla jego osoby w charakterystyce pracy pułap natężenia hałasu 78,8 dB, skoro natężenie hałasu wytwarzanego m.in. przez urządzenia pneumatyczne kotlarskie osiąga wartości 100-120 dB, a ponadto na jakiej podstawie stwierdzono brak związku pomiędzy stwierdzoną chorobą, a wykonywaną wcześniej pracą zawodową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, iż wszczęte przez Terenowego Inspektora Sanitarnego postępowanie w sprawie stwierdzenia u I. W. choroby zawodowej doprowadziło do ustalenia następującego stanu faktycznego sprawy. W dniu [...] 1994r. [...] Lecznictwa [...] zgłosił rozpoznanie u I. W. choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu. Przeprowadzone badania wykazały ubytek słuchu przekraczający 30 dB, co przy ustaleniu, iż skarżący wykonywał pracę w hałasie upoważniało do zgłoszenia choroby zawodowej. Organ II instancji wyjaśnił, że I. W. zatrudniony był w Zakładach [...] od 1952r. na stanowiskach: ślusarz, spawacz przy naprawie [...], a od 1960r. jako mistrz, a następnie kierownik spawalni. Do jego obowiązków należała kontrola i nadzór nad pracami spawalniczymi. Ustanie zatrudnienia nastąpiło [...] 1990r. w związku z przejściem na rentę inwalidzką. Wobec faktu, że w czasie zatrudnienia nie występowały u skarżącego objawy choroby zawodowej, a ocena charakterystyki stanowiska pracy nie dała podstaw do przyjęcia, iż w środowisku pracy występował ponadnormatywny hałas, organ I instancji skierował I. W. na badania do Instytutu Medycyny Pracy. Treść orzeczenia lekarskiego wykluczyła zawodową przyczynę uszkodzenia słuchu. Terenowy Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] 1995r. nr [...] nie stwierdził u I. W. choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia 18 lipca 1995r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia był fakt, że postępowanie dowodowe w sprawie nie dało podstaw do przyjęcia, że I. W. wykonywał pracę w ponadnormatywnym hałasie, a orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy wykluczyło ubytek słuchu pochodzenia zawodowego. Treść orzeczenia lekarskiego była wiarygodna i merytorycznie ostateczna w toku postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wniósł o ich nie uwzględnienie albowiem nie znajdują one uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zarówno organ I jak i II instancji wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji dowód, który uznały za wiarygodny, a mianowicie treść orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy, jako specjalistycznej jednostki służby zdrowia, upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych. Treść tego orzeczenia jest ostateczna w toku postępowania i zbieżna z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast dołączone do akt sprawy oświadczenia współpracowników skarżącego nie wnoszą do sprawy żadnych nowych okoliczności mających wpływ na treść decyzji. W toku postępowania przed sądem administracyjnym skarżący zmarł, a w jego miejsce wstąpili jego następcy prawni: A. W., W. W., I. W. oraz A. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 23 sierpnia 1995r. (data prezentaty organu), a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniu lekarskim, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych jednostka służby zdrowia nie znalazła podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenie lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych jest w istocie opinią w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I SA 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I SA 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winno być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie opinia lekarska, na której obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełnia tych wymogów, w szczególności zaś nie zawiera pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienie jest niezwykle lakoniczne. Należy również zauważyć, że uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskiego zawiera też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego u skarżącego stwierdzono obustronny niedosłuch odbiorczy. Średni ubytek słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynosi UP-26 dB, UL-27 dB. Instytut Medycyny Pracy uznał, iż wielkość ubytku słuchu i brak narażenia na hałas ponadnormatywny nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z powyższego orzeczenia wynika więc, iż uznano za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Należy ponadto podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organy w niniejszej sprawie nie zrobiły. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 § 3 Kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu. Dopiero wtedy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.