III SA/Kr 175/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. O., W. O. "A" s.c. w K na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. O., W. O. "A" s.c. w K kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] 2011 r. znak [...], na podstawie której organ ustalił W. O. i A. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A s.c. W. O., A. O. opłatę w wysokości 175 zł za kontrolę sanitarną przeprowadzoną w dniu 9 sierpnia 2011r. w siedzibie firmy skarżących. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 12 ust. 1 i 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r., Nr 212, poz. 1263) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 9 sierpnia 2011 r. w siedzibie prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej pod nazwą A s.c. W. O., A. O. przy ul. P w K została przeprowadzona kontrola Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów biobójczych. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci wprowadzania do obrotu produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...] jako produktu biobójczego, bez pozwolenia Ministra Zdrowia na obrót produktem biobójczym. Wobec tego faktu została wydana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] 2011 r. decyzja znak [...], wstrzymująca wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...]. Decyzja została utrzymana w mocy w trybie odwoławczym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lutego 2012 r. znak [...]. Decyzją wydaną w dniu [...] 2011 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił skarżącym opłatę w wysokości 175 zł za wykonaną kontrolę sanitarną. Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że opłata została nałożona zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ww rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ przyjął średnią stawkę godzinową wynagrodzenia pracowników wykonywujących czynności kontrolne w wysokości 22,66 zł oraz narzut kosztów pośrednich 45,43 %. Wymienił elementy składowe : czas trwania kontroli (4 h – 2 pracowników) to kwota 90,64 zł, opracowanie techniczno – biurowe (1h) to 22,66 zł i koszt dojazdu 7,20 zł, co dało w sumie kwotę 120,50 zł plus narzut w wysokości 54,74 zł. Odwołując się od ww decyzji W. O. i A. O. podnieśli, że decyzja o ustaleniu opłaty jest przedwczesna, gdyż po pierwsze decyzja o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...] została zaskarżona do organu wyższego stopnia, a po drugie nie było nieprawidłowości w związku z wprowadzeniem do obrotu tego produktu. Organ winien w ocenie odwołujących się zastosować przepis art. 36 ust. 2 ww ustawy, który obliguje organ do niepobierania opłaty za kontrolę, gdy w wyniku badania nie stwierdzi się naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję, koncentrując się na uzasadnieniu zasadności wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...], w szczególności organ wskazał, że produkt ten z uwagi na to, że substancja czynna – olejek cytronelowy nie znalazła się w załączniku II Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1451/2007 nie może być zarejestrowana jako produkt biobójczy i uzyskać pozwolenia na obrót, a tym samym nie powinien znajdować się na rynku. Co do zasadności ustalenia skarżącym opłaty za kontrolę organ odwołał się do treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższa decyzja została zaskarżona w całości przez A. O. i W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do wydania odrębnej decyzji o kosztach, natomiast zdaniem skarżących kwestia kosztów powinna być ujęta co najwyżej w decyzji merytorycznej kończącej sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi. Organ zaprzeczył jakoby w kwestii opłat za kontrolę miał działać na podstawie Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Wyjaśnił, że jako organ inspekcji sanitarnej działa na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i jest obowiązany do nałożenia opłaty za czynności kontrolne wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, jeżeli w czasie wykonywania tych czynności zostaną stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowym postępowaniu, jak organ podniósł, miał miejsce fakt naruszenia określonych prawem wymagań przy wprowadzeniu do obrotu produktu B, co zostało potwierdzone w protokole z kontroli sanitarnej z dnia 9 sierpnia 2011 r. Opłatę nakłada się w postaci decyzji, przy czym brak jest formalnych zakazów do nałożenia takiej opłaty w drodze decyzji odrębnej w stosunku do decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Wynika z powyższego, że konieczną przesłanką pobrania opłaty z art. 36 ust. 1 jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Decyzja w przedmiocie obowiązku poniesienia opłaty musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno – sanitarnych. Istotne jest to, że z treści zacytowanego przepisu wynika wyraźnie, że opłata, którą zobowiązany jest ponieść podmiot nieprzestrzegający wymagań higieniczno – zdrowotnych nie jest opłatą za sprawowanie czynności nadzoru, ale opłatą za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, co znaczy, że płaci się za specjalistyczne czynności niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest to zatem opłata pobierana za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r. II OSK 579/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2014 r. III SA/Kr 1080/13 – publikowane w https://cbois.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji finansowej z tytułu samego faktu sprawowania nadzoru, a obciążenie kontrolowanego podmiotu opłata za sam fakt sprawowania nadzoru taki miałby charakter. Przechodząc ściśle do rozpatrywanej sprawy, organy obu instancji wskazały w decyzjach, że nałożona na skarżących opłata dotyczy "kontroli sanitarnej". Tymczasem pojęcie to nie znajduje odniesienia do unormowania zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i w § 3 i 4 ww rozporządzenia. Przepisy te stanowią, że: § 3. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. § 4. Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Ratio legis unormowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i powołanych przepisów rozporządzenia jest by strona miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia, kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów. Sformułowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, iż pobiera się opłatę "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" jest pojemne i niedookreślone niemniej nie oznacza, że pod tą nazwą kryją się wszelkie działania wszystkich osób zatrudnionych w stacji, i co ważne, nie chodzi o zadania orzecznicze organu. Przykładowo, nie można przyjąć, że pod tą nazwą kryje się sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji odwołania czy zażalenia czy samo wydanie decyzji administracyjnej. Chodzi o to, że wskazane w przepisie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydawaną decyzją. Muszą to być specjalne koszty, które powstały wyjątkowo i w żadnym wypadku nie można żądać od strony zwrotu kosztów za wydanie decyzji. Z kontrolowanej decyzji natomiast nie wynika wprost jakie czynności organ przyjął za generujące koszty, którymi następnie obciążono skarżących. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ przedstawił wyliczenie kosztów, niemniej znów posługiwał się ogólnym sformułowaniem "czynności kontrolne", bez sprecyzowania o jakie czynności chodzi. W szczególności organ nie wskazał na to, aby przeprowadzono jakiekolwiek badania laboratoryjne lub inne badanie specjalistyczne, generujące koszty o jakich mowa w rozporządzeniu. Generalnie fakt przeprowadzenia przez pracowników kontroli mieszczącej się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników PIS nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu. W tych warunkach Sąd uznał, że do ustalenia opłaty "za kontrolę sanitarną" dla A. O. i W. O. doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uwzględnieniem skargi. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi podlegają uwzględnieniu. Jak stanowi uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 31 stycznia 1995 r. III AZP 11/94 (LexPolonica nr 304206) "pobranie opłaty za wykonywane badania i inne czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1985 r., Nr 12, poz. 49 ze zm.) następuje w drodze decyzji administracyjnej". Zasada ta wynika z faktu, że ustalenie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie stanowi kwestii incydentalnym w innym postępowaniu i nie sprowadza się tylko do sposobu ustalenia ich wysokości. Osnową decyzji ustalającej opłaty za badania jest rozstrzygnięcie o samym obowiązku ponoszenia tych opłat i jego zakresie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, orzeknie według wskazanej wykładni przepisów art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i 4 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. W pkt III wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.