III SA/Kr 175/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Krystyna Kutzner po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w L na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 listopada 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia strony skarżącej Stowarzyszenia "A" w L. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności na dotychczasowy przebieg postępowania. Jak wyjaśnił, Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] 2018 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wystąpienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2018 r. Nr [...] uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dla przewoźnika: F Sp. z o.o. z siedzibą w W, na linii komunikacyjnej: W – K - Z. Ponieważ postanowienie w całości uwzględniło żądanie strony, odstąpiono od jego uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. W zażaleniu Stowarzyszenie "A" w L, zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych. Zaznaczono, że Stowarzyszenie bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, tj. nie miało zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu wpadkowym, którego wynik ma w sposób oczywisty wpływ na wynik postępowania głównego. Wskazano, że stowarzyszenie o treści postanowienia dowiedziało się dopiero 7 sierpnia 2018 r., po uzyskaniu dostępu do akt postępowania. SKO podkreśliło, że postanowienie z dnia 9 lipca 2018 r. zostało doręczone spółce F w dniu 16 lipca 2018 r., zatem mogła ona skutecznie złożyć zażalenie do dnia 23 lipca 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby spółka F złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Nadto organ podał, że postanowieniem z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] postanowił dopuścić Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy F Sp. z o.o. na linię komunikacyjną W - K - Z. Następnie Kolegium wskazało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś zażalenia/odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej. Organ podkreślił, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dla przewoźnika: F Sp. z o.o. z siedzibą W, na linii komunikacyjnej: W – K - Z. Postanowienie z dnia [...] 2018 r. uprawomocniło się z dniem 23 lipca 2018 r. i stowarzyszenie, które w postępowaniu w I instancji nie brało udziału, nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Zdaniem Kolegium stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy zażalenie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane (w dniu 14 sierpnia 2018 r.) po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez stronę postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a konsekwencją niezłożenia zażalenia przez stronę postępowania, jest ostateczność postanowienia. Wniesienie zażalenia od ostatecznego postanowienia jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszanie "A" w L wniosło o uchylenie w całości ww. postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż nie brał on udziału w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa w sprawie uzgodnienia i, że nie ma on legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia w sytuacji gdy bez swojej winy nie brał on udziału w postępowaniu uzgodnieniowym i dowiedział się rozstrzygnięciu organu uzgadniającego dopiero 7 sierpnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2018 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą - Stowarzyszenie "A" w L. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z nim, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczona regulacja stosownie do treści art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie postanowienie uzgodnieniowe z dnia 9 lipca 2018 r., znak: [...] zostało doręczone stronie postępowania głównego (dotyczącego wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W – K - Z) – F Sp. z o.o. w W w dniu 16 lipca 2018 r. (k. nr 31 akt adm.). Powyższe postanowienie wobec niewniesienia zażalenia przez wskazaną wyżej spółkę (jedyną ujawnioną stronę w postępowaniu uzgodnieniowym) i upływu terminu do jego zaskarżenia, stało się ostateczne. W konsekwencji złożone przez skarżące stowarzyszenie w dniu 14 sierpnia 2018 r. (data nadania) zażalenie dotyczy postanowienia ostatecznego, a zatem jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że upływ terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) skutkuje tym, że decyzja (postanowienie) uzyskuje walor ostateczności. Odwołanie (zażalenie) złożone po uzyskaniu przez decyzję (postanowienie) waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie (zażalenie) przysługuje jedynie od decyzji (postanowień) nieostatecznych. Decyzje ostateczne można z kolei zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. II SA/Łd 565/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. IV SA/Wa 2020/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 14 marca 2011 r. II SA/Łd 1299/10). Nadto wskazać należy, że w art. 134 k.p.a. ustawodawca przyjął kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania (zażalenia), a z regulacji tej wynika, że kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania (zażalenia). Uchybić terminowi do wniesienia odwołania (zażalenia) można więc tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania (zażalenia) było dopuszczalne (zob. NSA w wyroku z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14). Wobec powyższego, skoro zażalenie wniesiono wówczas, gdy postanowienie organu uzgodnieniowego było już ostateczne, należało orzec o niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zatem prawidłowe. Kwestia legitymacji strony do wniesienia zażalenia, wbrew zarzutom skargi, nie ma w tym stanie rzeczy istotnego znaczenia. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.