III SA/Kr 1759/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 września 2024 r. nr SKO-Dr.-4122-26/24 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego oddala skargę. Decyzją z 3 września 2024 r., nr SKO-Dr.4122-26/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej: skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z 21 września 2023 r., znak: WMNW.II.7230.1.198.2022, w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej gminnej przyłącza wodociągowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej przyłącza wodociągowego. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 22 czerwca 2022 r. skarżący wystąpił o udzielenie zgody na lokalizację przyłącza wodociągowego na działce ewid. Nr [...] obr.[...] w Z. Decyzją z 21 września 2023 r. Burmistrz Miasta Zakopane zezwolił M. S. na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [..] - ul. [...], na działce ewid. nr [...] obr. [...] urządzeń obcych, tj. przyłącza wodociągowego, na warunkach określonych w dziesięciu kolejnych punktach wyrzeczenia. W uzasadnieniu organ zreferował przebieg postępowania w sprawie, a także wyjaśnił podstawę prawną oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Pismem z 24 października 2023 r., sprecyzowanym następnie w piśmie z dnia 16 kwietnia 2024 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, kwestionując warunek określony w pkt 3 wyrzeczenia. Skarżący podał przy tym, że przyłącz został wykonany w dniu 4 kwietnia 2023 r. Zaskarżoną decyzją z 3 września 2024 r. organ odwoławczy orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazano, że w ramach postępowania odwoławczego Kolegium zobowiązane jest do zweryfikowania zaskarżonej decyzji w całej rozciągłości, niezależnie od zakresu zarzutów zawartych w odwołaniu strony. Jedynie gdyby decyzja organu I instancji składała się z odrębnych rozstrzygnięć, to wówczas obowiązek organu sięga wyłącznie zaskarżonej części. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić nijako odrębne rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji ma charakter jednolity i niepodzielny - stanowi jednolitą całość i niemożliwe jest jej "rozdzielenie" co do poszczególnych elementów rozstrzygnięcia. Dalej organ stwierdził, że z treści pisma skarżącego z 16 kwietnia 2024 r. stanowiącego sprecyzowanie złożonego odwołania wynika, że przyłącz wodociągowy, który był przedmiotem wniosku o wydanie zezwolenia lokalizacyjnego, został wykonany 4 kwietnia 2023 r., czyli jeszcze w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji, przed wydaniem decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, decyzja lokalizacyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych może być wydana tylko i wyłącznie w stosunku do obiektów lub urządzeń, które strona dopiero zamierza umieścić w pasie drogowym, a nie w stosunku do takich, które w pasie drogowym już się znajdują. Skoro zatem po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, ale przed uzyskaniem ostatecznego zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym, skarżący zrealizował swoje zamiary i umieścił przyłącz w pasie drogowym drogi publicznej, to okoliczność ta powinna była zostać wzięta pod uwagę przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji odmownej. Organ jednakże tego nie uczynił i wydał decyzją zezwalającą, czym rażąco naruszył przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Burmistrz Miasta Zakopane nie miał bowiem podstawy do wydania zezwolenia lokalizacyjnego w odniesieniu do urządzenia, które w dacie orzekania znajdowało się już w pasie drogowym. Uchybienie to podlegało zatem konwalidacji przez organ odwoławczy, który uznał za zasadne orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmowie zezwolenia wnioskodawcy na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym przedmiotowej drogi publicznej gminnej w Zakopanem. Podkreślono jednocześnie, że wobec rażącego naruszania przez organ pierwszej instancji przepisu art. 39 ust. 3 ustawy, organ odwoławczy nie był związany w niniejszej sprawie zakazem wynikającym z art. 139 k.p.a. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy; 2/ naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że nie jest związany zakazem wynikającym z art. 139 k.p.a. w sytuacji, gdy z treści przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie wynika zakaz wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń obcych w pasie drogowym w przypadku istnienia w nim obiektów, czego konsekwencją było wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, 3/ naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie a zarazem i jego oceny, w szczególności poprzez brak oceny możliwości technicznych lub ich zmiany czyli faktycznych możliwości wykonania przyłącza wodnego, co do których co do zasady strona pozostaje poza możliwością ingerencji, którego konsekwencją jest pozbawienie strony możliwości zorganizowania odpowiedniego dostępu do wody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Jednocześnie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne. Skarżący decyzją z 21 września 2023 r., uzyskał zezwolenie na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogi publicznej. W odwołaniu skarżący zakwestionował jedynie pkt 3 warunków zezwolenia. Ujawnił też, że przyłącz wykonał 4 kwietnia 2023 r. Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia dwóch zagadnień: czy możliwe było udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację w pasie drogi gminnej przyłącza wodociągowego, które skarżący wykonał po złożeniu wniosku ale przed uzyskaniem zezwolenia oraz czy organ II instancji był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony mimo zakazu określonego w art. 139 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (wyłączenia te nie mają zastosowania do realiów kontrolowanej sprawy). Właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3)uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Z powyższych przepisów wynika, że zasadą jest zakaz lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziano przy tym obligatoryjne i fakultatywne przypadki odmowy udzielenia takiego zezwolenia. W relacji do powyższych przepisów pozostaje norma wyrażona w art. 36 cyt. ustawy statuująca konsekwencje min. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W takim przypadku właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem przed nałożeniem przez zarządcę drogi na podmiot zajmujący bezprawnie pas drogi publicznej obowiązku jego przywrócenia do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem w trybie komentowanego przepisu organ musi najpierw ustalić, przy udziale odpowiedniego organu nadzoru budowlanego, iż obiekt zajmujący pas drogowy nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Wtedy dopiero możliwe jest zastosowanie przez zarządcę drogi sankcji administracyjnej restytucji pasa drogowego. Wystąpienie natomiast podstaw do orzeczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego o rozbiórce obiektu budowlanego powoduje, że zarządca drogi nie może wydać decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. (por. Kisilowska Helena (red.), Drogi publiczne. Komentarz, LEX). Zatem powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych, które zostały umieszczone w pasie drogi przed wydaniem zezwolenia. Co prawda treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, jednak przepis ten nie dotyczy okoliczności takich jak zaistniałe w niniejszej sprawie albowiem odnosi się jedynie do obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy lub znalazły się w pasie drogowym później w związku ze zmianami dotyczącymi samego pasa drogowego (tak Kisilowska Helena (red.), Drogi publiczne. Komentarz, LEX). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że decyzja lokalizacyjna określa warunki umieszczenia obiektu lub urządzenia w pasie drogowym oraz zawiera szereg pouczeń o obowiązkach administracyjnoprawnych, których strona winna dopełnić przed rozpoczęciem robót budowlanych. Zatem wcześniejsze wykonanie przyłącza udaremnia de facto cel wydania decyzji, a także jest sprzeczne z normą zawartą w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dotyczącą zakazu lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Słusznie też zauważył organ odwoławczy, że w przeciwieństwie do przepisów prawa budowlanego, przepisy ustawy prawo o drogach publicznych nie przewidują możliwości legalizacji działań samowolnie podejmowanych w obrębie pasa drogowego. Wręcz przeciwnie, regulacje art. 36 i art. 40 ust. 12 ustawy wprost wskazują, że działania takie w żadnym wypadku nie są akceptowalne przez ustawodawcę. Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że decyzja lokalizacyjna może być wydana wyłącznie w odniesieniu do obiektów, które strona dopiero zamierza umieścić w pasie drogowym. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organu odwoławczy zakazu reformationis in peius Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł on być uznany za skuteczny. Przede wszystkim Sąd zauważa, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. wynika obowiązek organu pierwszej instancji ponownego całościowego rozpoznania sprawy, a nie jedynie kontroli orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na moment wydania swojej decyzji. Nie budziło wątpliwości ustalenie, że skarżący 4 kwietnia 2023 r. wykonał przyłącze, przy czym decyzja organu I instancji zapadła dopiero 21 września 2023 r. Organ II instancji prawidłowo uwzględnił te okoliczności w wydanym rozstrzygnięciu. Zgodnie natomiast z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z powyższego wynika, że zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że wydanie przez organ I instancji decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogi publicznej przyłącza wodociągowego, które przed wydaniem decyzji zostało przez skarżącego wykonane stanowiło rażące naruszenie prawa. Jak wskazuje bowiem przedstawiona wyżej analiza przepisów ustawy o drogach publicznych, mających zastosowanie w sprawie, nie ma podstaw prawnych aby w takiej sytuacji wydać decyzję o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogi publicznej przyłącza wodociągowego. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego wyrażone w skardze, że z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie wynika zakaz wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń obcych w pasie drogowym w przypadku obiektów już istniejących. Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy należy odczytywać łącznie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ustawy o drogach publicznych (wszystkie cytowane powyżej). Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał skarżącemu, która z przesłanek wyłączających zakaz orzekania na niekorzyść strony wystąpiła w sprawie, a następnie swoje stanowisko prawidłowo uzasadnił. Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Brak dokonania przez organ odwoławczy oceny możliwości technicznych lub ich zmiany czyli faktycznych możliwości wykonania przyłącza wodnego (co zarzuca w skardze skarżący) jest naturalną konsekwencją tego, że brak było w sprawie podstaw prawnych do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację przyłącza w pasie drogi publicznej z powodu wykonania przyłącza przed uzyskaniem zezwolenia, to z kolei czyniło bezprzedmiotowym banie kwestii technicznych. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego wielomiesięcznego oczekiwania na rozpatrzenie jego wniosku i działania w zaufaniu, że brak sprzeciwu organu oznacza akceptację wniosku skarżącego Sąd zauważa, że argumentacja ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Procedowanie przez organ w sposób noszący znamiona przewlekłości mógł być zwalczany przez skarżącego w trybie ponaglenia, a finalnie skargi na przewlekłość postępowania. Natomiast zgodnie z art. 122a k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje dla wydania decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej trybu uproszczonego, tzw. milczącego załatwienia sprawy. Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.