III SA/Kr 1762/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 stycznia 2022 r., nr UP-50/2021 w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr UP-50/2021 znak: 070000/71/640635/2020-RED-PUM-AL. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83b ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497 - dalej u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 29 września 2020 r. nr 1632/2020, którą odmówiono J. U. (dalej: skarżący), umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, jak również Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku tym skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą od 1975 r. W 2007 r. rozpoczął się okres powstawania zaległości w opłacaniu składek z uwagi na spadek dochodów oraz jego problemy zdrowotne i rodziców. Skarżący wskazał, że otrzymuje obecnie emeryturę w kwocie 1.690 zł. Nie przysługuje mu zasiłek chorobowy z uwagi na wzrastające zadłużenie. Ponadto przewiduje, że z uwagi na swój wiek i stan zdrowia po ustaniu pandemii nie będzie mógł wrócić do wykonywania dotychczasowej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zagranicznych przewozów autokarowych. W związku z powyższym nie będzie miał możliwości dalszego regulowania rat przewidzianych w układzie ratalnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 29 września 2020 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, jak również Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto skarżący nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności z tytułu składek wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń oraz, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek. Pismem z dnia 27 października 2020 r. skarżący, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 stycznia 2021 r. Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W motywach rozstrzygnięcia ZUS przedstawił sytuację materialną Skarżącego, którą ustalił między innymi na podstawie oświadczenia strony o stanie majątkowym i rodzinnym, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, oświadczeń dotyczących otrzymywania pomocy de minimis. Organ powołując się na treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., wskazał, że sytuacja majątkowa skarżącego wskazuje, iż istnieje możliwość prowadzenia dalszych czynności egzekucyjnych – stąd też nie można stwierdzić, aby wystąpiła przesłanka nieściągalności należności. Rozważając przesłankę umorzenia należności, o której jest mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, organ zwrócił uwagę, że dotyczy ona zasadniczo trzech sytuacji. Po pierwsze przesłanka ta występuje wówczas, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po drugie dotyczy ona strat poniesionych na skutek nadzwyczajnych zdarzeń, a egzekwowanie należności pozbawiałoby stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Po trzecie wiąże się z przewlekłymi chorobami lub koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającymi stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że jakkolwiek skarżący powołuje się na zły stan zdrowia, nie przedstawił na tę okoliczność żądnych dowodów. Przy czym pomimo choroby skarżący dalej prowadzi działalność gospodarczą, jak również został zgłoszony jako osoba wykonująca umowę zlecenia. Następnie ZUS podniósł, że skarżący systematycznie nie opłacał składek, chociaż jako przedsiębiorca był do tego zobowiązany. Przy czym działanie skarżącego było na tyle rażące, że w konsekwencji doprowadziły do powstania kilkusettysięcznego zadłużenia wobec ZUS. Sam zaś fakt, że należności te są znaczne nie może prowadzić do ich umorzenia. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której dłużnicy celowo uchylaliby się od zapłaty, tak aby stała się na tyle znaczna, że jej wyegzekwowanie w całości stawałoby się niemożliwe. Organ wziął również pod uwagę udzielenie pomocy związanej z epidemią wirusa SARS-Cov-2, w ramach której zwolniono skarżącego z obowiązku opłacania składek za okresy od marca do maja 2020 r. oraz od lipca do września 2020 r. Ponadto w dniu 8 maja 2020 r. Starosta Powiatowy udzielił skarżącemu pomocy w wysokości 5.000 zł. Zaznaczył przy tym, że zaległości skarżącego nie były związane z epidemią, ponieważ obejmują one okres od stycznia 2008 r. do kwietnia 2018 r. W ocenie organu, za umorzeniem zaległości nie przemawiała również sytuacja materialna skarżącego. Zgodnie z jego oświadczeniem, w 2019 r. skarżący osiągnął dochód w wysokości 8.244,11 zł, a jego przychody wynosiły 144.630,40 zł. Tymczasem przy racjonalnej polityce kosztowej tak wysokie przychody powinny generować znacznie wyższy dochód. Dalej organ ocenił sytuację majątkową strony uwzględniając kryterium minimum socjalnego, które wynosiło 2.105,39 zł dla dwuosobowego gospodarstwa emerytów. Zaznaczył przy tym, że emerytura skarżącego wynosi 1.693,09 zł netto, natomiast jego żona pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.300 zł. Pośród wydatków znalazły się opłaty za energię elektryczną (200 zł), odbiór odpadów (46 zł), leczenie (200-250 zł), podatek od nieruchomości (rocznie 1.720 zł) oraz zakup opału (rocznie 3.000-3.500 zł). Organ nie uwzględnił podstawowych wydatków na utrzymanie gospodarstwa domowego, te bowiem ponoszone są prze ogół społeczeństwa i nie mogą przemawiać za koniecznością umorzenia zaległości. Organ zauważył również, że skarżący jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości gruntowych. ZUS zwrócił również uwagę, że skarżący prowadzi działalności gospodarczą, a co za tym idzie ponosi ryzyko związane z poniesieniem straty, którego nie może przenosić na Skarb Państwa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, nie sformułował zarzutów naruszenia konkretnych przepisów. Niemniej jednak w poszczególnych punktach wskazał, że skoro jego zadłużenie wynosi łącznie, nie licząc odsetek, 232.050 zł, gdyby przeznaczył na jego spłatę całą swoją emeryturę, zajęłoby to przeszło 11 lat. Przy czym znaczną część jego zadłużenia stanowią odsetki, których nie spłaca. Ponadto wskazał, że wskazane przez organ nieruchomości gruntowe znajdują się na terenach zalewowych i nie mają większej wartości. Natomiast autokar o wartości 20.000 zł ma już 21 lat, co oznacza, że w najbliższym czasie zostanie zezłomowany. Pozostałe autokary, które widnieją w CEPIK, zostały sprzedane bądź zezłomowane. Skarżący wskazał również, że z akt sprawy nie wynika, aby komornik sądowy bądź Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdzili braku majątku, z którego można było prowadzić egzekucję. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu, że nie wykazał, aby w okresie, w którym powstały zaległości, był chory. Załączył na tę okoliczność dowody. Ponadto, zdaniem skarżącego, stanowisko organu dotyczące ponoszenia kosztów działalności świadczy o braku pojęcia o jej prowadzeniu, zwłaszcza w zakresie transportu. Tym bardziej, że z uwagi na długotrwałe zwolnienia oraz pobyty w szpitalu Skarżący nie może prowadzić jej przez cały rok. Zwrócił przy tym uwagę, że ze względu na swój wiek, stan zdrowia, stan epidemii oraz wiek autokaru, nie ma perspektyw zarobkowych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. I SA/Kr 508/22, oddalił skargę skarżącego, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 stycznia 2022 r., nr UP-50/2021, w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, należało podzielić stanowisko organu, iż nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd też nie było podstaw, aby stwierdzić, że wystąpił stan całkowitej nieściągalności. WSA w Krakowie wyjaśnił, iż przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Stwierdzenie to następuje w formie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w którym organ egzekucyjny wskazuje na brak majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Niemniej jednak postępowanie inicjowane wnioskiem o umorzenia zaległości nie musi być prowadzone równolegle do postępowania egzekucyjnego. Równocześnie organ nie ma obowiązku występowania do naczelnika urzędu skarbowego o udzielenie informacji na ten temat, ponieważ ciężar dowodzenia przesłanek warunkujących umorzenie zaległości spoczywa zasadniczo na wnioskodawcy. Przy czym nawet z załączonego przez skarżącego pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 22 lutego 2022 r. wynika, że organ ten nie stwierdził, aby wydał tego rodzaju postanowienie. Przeciwnie, wskazał, że względem strony zostało zainicjowane postępowanie egzekucyjne, które zostało jedynie zawieszone z uwagi na zawarcie porozumienia ratalnego z ZUS. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący nie kwestionuje tego, że na dwóch nieruchomościach ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne z tytułu należnych składek na ubezpieczenia, jest właścicielem samochodu osobowego oraz autokaru (nawet jeżeli ma on 21 lat, a jego wartość wynosi ok. 20.000 zł). Stąd też skarżący posiadał majątek, z którego możliwa byłaby egzekucja. W tym kontekście WSA zauważył, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dokonywano zajęć bankowych, a uzyskane kwoty przewyższały koszty egzekucyjne. Stąd też w przypadku nie wypełnienia przez skarżącego postanowień układu ratalnego, postępowanie to może zostać wznowione. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a następnie przyjął, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, że żadna z okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie wystąpiła. Rozważając przesłankę wyrażoną w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ prawidłowo zwrócił uwagę, że prowadząc działalność gospodarczą skarżący robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Nie można bowiem dopuścić, aby koszty prowadzonej działalności przenoszone były na instytucje państwowe i innych płatników. Równocześnie argumenty skarżącego związane z problemami w prowadzonej działalności nie mogą uzasadniać rezygnacji wierzyciela publicznoprawnego z dochodzenia zadłużenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych oraz zwrot kosztów pomocy prawnej adwokata z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. I GSK 1261/23, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że najdalej idący zarzut kasacyjny dotyczył naruszenia prawa strony do obrony poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sposób uniemożliwiający jej zajęcie stanowiska. NSA podkreślił, że chociaż skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie przepisów szczególnych tj. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest co do zasady dopuszczalne i może stanowić usprawiedliwione ograniczenie jawności na podstawie art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to musi ono bezwzględnie respektować fundamentalne gwarancje procesowe stron, w tym prawo do bycia wysłuchanym, wynikające również z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Standardem minimalnym w takiej sytuacji jest powiadomienie stron o trybie niejawnym i wyznaczenie im odpowiedniego terminu (co najmniej analogicznego do 7-dniowego terminu z art. 91 § 2 p.p.s.a. dla rozprawy) na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W realiach niniejszej sprawy analiza akt wykazała rażące uchybienie proceduralne. Zarządzeniem z dnia 13 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej w przedmiotowej sprawie - ze względu na to, że skarżący nie podał prawidłowego adresu skrzynki ePUAP, a organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jednocześnie wskazał, że w terminie 3 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia strony mogą uzupełnić materiał dowodowy poprzez przedłożenie stosownych pism procesowych i dokumentów. Odpis tego zarządzenia został doręczony skarżącemu 16 sierpnia 2022 r., zatem wyznaczony termin na przedstawienie przez skarżącego swego stanowiska na piśmie upływał dnia 19 sierpnia 2022 r. Sąd I instancji, jeszcze przed upływem wyznaczonego stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie, w dniu 11 sierpnia 2022 r. odbył posiedzenie niejawne, na którym wydał zaskarżony wyrok. Tym samym sąd uniemożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem wyroku. Należy przy tym zaznaczyć, że z akt sądowych nie wynika, aby strona została powiadomiona o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 11 sierpnia 2022 r. Oddzielne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego na 11 sierpnia 2022 r. nie zawiera adnotacji o doręczeniu jego odpisu stronom. W konsekwencji, NSA stwierdził, że WSA rozpoznał sprawę i wydał orzeczenie przed upływem terminu zakreślonego skarżącemu na zajęcie stanowiska, a nawet przed faktycznym doręczeniem mu zawiadomienia o tym terminie. Uniemożliwiło to skarżącemu realizację jego prawa do obrony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Stanowi to przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponadto NSA zaznaczył, że stwierdzenie nieważności z tej przyczyny ma charakter bezwzględny i nie wymaga wykazywania wpływu uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na stwierdzoną nieważność postępowania przed sądem I instancji, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA, czyniąc tym samym bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, Sąd I instancji w całości i od początku przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825, 1723, 1843 i 1860); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Decyzja podejmowana na podstawie przytoczonego unormowania ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być". Nie oznacza to, że organ działa w tym zakresie na zasadzie pełnej dowolności. Skoro bowiem zastosowanie jednej z ulg przewidzianych w tym przepisie uzależnione jest od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym (co wynika wprost z dyspozycji powołanego unormowania), to orzekając w tym przedmiocie organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika. Innymi słowy, działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, działając w ramach przysługującego uznania, nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)". Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowa umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (opubl. w CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 50 u.p.s., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru wymiaru i zakresu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika, że decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej jedynie w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczącej prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. SA/Sz 2548/00, opubl. w CBOSA). Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma zatem ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega też uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. OSK 130/10, opubl. w CBOSA). Zdaniem organu, nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stąd też nie było podstaw, aby stwierdzić, że wystąpił stan całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawidłowe. W tym zakresie Skarżący sformułował jedynie zastrzeżenia dotyczące przesłanki wyrażonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 19 kwietnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego podatku od towarów i usług, nie stwierdza braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję składek na ubezpieczenia społeczne, a jedynie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję podatku od towarów i usług. Jak wynika z uzasadnienie postanowienia NUS, skarżący jest właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości obciążonych hipoteką przymusową zwykłą na rzecz ZUS. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał, że wartość przedmiotowych nieruchomości prawdopodobnie nie przekracza należności zabezpieczonych hipoteką na rzecz ZUS. Zatem wobec obciążenia nieruchomości hipoteką na rzecz ZUS, istotnie brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję podatku od towarów i usług, ale nie egzekucję składek na ubezpieczenia społeczne. Jak powyżej wskazano, mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, u.s.u.s. przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), zgodnie z którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Również w tym zakresie, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a następnie przyjął, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, że żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając, czy spłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki na przykład poprzez pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – bierze się pod uwagę stan aktualny strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. I GSK 832/10, z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1705/12; z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. I GSK 2214/18, opubl. w CBOSA). Jak trafnie zauważył organ, jednym z kryteriów pozwalających na ocenę, czy spłata należności skutkować będzie wskazanym powyżej skutkami jest minimum socjalne, które określa koszty utrzymania gospodarstw domowych na podstawie koszyka dóbr służących zaspokajaniu potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na relatywnie niskim poziomie. Minimum to należy zatem zestawić z dochodami osiąganymi przez stronę oraz jego rodzinę, jak również faktycznie ponoszonymi wydatkami. W dacie orzekania przez organ jest minimum socjalne wynosiło dla dwuosobowego emeryckiego gospodarstwa domowego 2.105.39 zł, podczas gdy skarżący i jego żona otrzymywali świadczenie emerytalne w kwocie 2.993,09 zł. Przy czym skarżący został zgłoszony do ubezpieczeń, jako osoba wykonująca umowę zlecenia, a z tego tytułu osiągał dodatkowo wynagrodzenie (w listopadzie 2020 r. wynosiło ono 108,28 zł). Żona Skarżącego również osiągała wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia. Ponadto z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnego wynika, że jeden z dłużników skarżącego reguluje zobowiązania przez komornika sądowego w wysokości 300 zł miesięcznie. Z ustaleń organu wynikało również, że 8 maja 2020 r. skarżący otrzymał od Starosty Powiatowego pomoc publiczną w kwocie 5000 zł. Natomiast z zestawienia kosztów utrzymania wynika, że wynosiły one w przybliżeniu 950 zł miesięcznie w zakresie kosztów leczenia, opłat za energię elektryczną, odbiór odpadów komunalnych, podatku od nieruchomości oraz zakupu opału. Nawet jeżeli weźmie się pod uwagę pozostałe wydatki ponoszone na utrzymanie gospodarstwa domowego (jedzenie, ubrania, środki higieniczne), pozostała kwota pozwala na dalsze regulowanie należności z tytułu składek bez uszczerbku dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Kolejnym elementem, który należy wziąć pod uwagę oceniając tę przesłankę jest majątek posiadany przez stronę. Na ten zaś składały się między innymi nieruchomości gruntowe (użytki rolne), na których dokonano zabezpieczenia hipotecznego zaległości z tytułu składek. Jak trafnie zauważył organ, nie mają one wpływu na wysokość osiąganych przez skarżącego oraz jego żonę dochodów – stąd też w przypadku ich sprzedaży uzyskana kwota pozwoliłaby przynajmniej częściowo pokryć zaległości z tytułu składek. Ponadto skarżący wykonywał zawarte wcześniej porozumienie ratalne, co potwierdza, że dysponował środkami, które mógł przeznaczyć na spłatę należnych składek. Rozważając przesłankę wyrażoną w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ prawidłowo zwrócił uwagę, że prowadząc działalność gospodarczą skarżący robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Nie można bowiem dopuścić, aby koszty prowadzonej działalności przenoszone były na instytucje państwowe i innych płatników. Równocześnie argumenty skarżącego związane z problemami w prowadzonej działalności nie mogą uzasadniać rezygnacji wierzyciela publicznoprawnego z dochodzenia zadłużenia. Odnosząc się do przywołanej w skardze kwestii stanu zdrowia skarżącego na czas wydania zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczności. Zostały one złożone w szczątkowym zakresie, dopiero jako załączniki do skargi. Tymczasem, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., zakres postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym ograniczony jest do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przy czym celem tego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej. Postępowanie to nie może zatem służyć uzupełnieniu materiału dowodowego w sytuacji, gdy ciężar dowiedzenia danej okoliczności spoczywał na stronie skarżącej w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę zakres tez dowodowych zgłoszonych przez stronę, uwzględnienie wskazanych w skardze dowodów prowadziłoby zatem do przeprowadzenia przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych. Tymczasem zakres kognicji sądu administracyjnego ogranicza się do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co następuje w oparciu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej. Oceniając znaczenie tej okoliczności, Sąd miał również na względzie to, że skarżący – chociaż podnosi, iż od wielu lat jest chory – wciąż prowadził działalność gospodarczą, jak również był zgłoszony, jako osoba wykonująca umowę zlecenia. Tymczasem zgodnie z przywołanym rozporządzeniem choroba powinna wpływać na możliwość uzyskiwania dochodu. Stąd też należy zgodzić się z organem, że dotychczasowy stan zdrowia strony musiałby uniemożliwiać prowadzenie działalności gospodarczej oraz wykonywanie umowy zlecenie, a co za tym idzie uzyskiwanie również dochodów. Odnosząc się końcowo do argumentacji strony dotyczącej niemożliwości wyegzekwowania w całości należnych składek z uwagi na ich znaczną wysokość, należy zwrócić uwagę, że organ wykazał, iż wciąż istniała możliwość chociażby częściowego ich uregulowania z uwagi na posiadany majątek oraz uzyskiwane dochody. Ponadto zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia należności miała aktualna sytuacja strony, a nie stan przyszły. Równocześnie decyzje w przedmiocie umorzenia nie towarzyszy walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. I GSK 211/20, opubl. w CBOSA). Stąd też Sąd nie może uwzględnić przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji tej części argumentacji strony, która dotyczy zmiany sytuacji majątkowej i zdrowotnej, która nastąpiła w okresie pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przez organ, a rozstrzygnięciem skargi. Przywołane w pismach strony okoliczności (takie jak zwiększone koszty utrzymania gospodarstwa domowego w związku z awarią pieca grzewczego, inflacją, przy równoczesnym spadku dochodów strony i jego żony, stan zdrowia w 2022 i 2023 r.) nie mogły być bowiem znane organowi w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.