III SA/Kr 1766/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Ewa Michna Protokolant Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Ż. O. reprezentowanej przez opiekuna prawnego R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 października 2023 r. nr SKO.PS/4110/602/2023 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 13 października 2023 r. nr SKO.PS/4110/602/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr OPS.10068/07/2023/P.DM.5120.SK-16.2023 o odmowie skierowania Ż. O. do domu pomocy społecznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił skierowania Ż. O. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. O. będącej matką i opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej skarżącej Ż. O. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 lipca 2023 r. z opiekunem prawnym oraz zebranej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, źródłem jej utrzymania jest renta socjalna w wysokości 1.445,48 zł oraz świadczenie uzupełniające z ZUS w wysokości 500,00 zł. Łączny dochód skarżącej wynosi 1.945,48 zł. Skarżąca mieszka w domu rodzinnym należącym do matki, gdzie zajmuje pokój na piętrze domu wraz z dostępem do kuchni i łazienki i partycypuje w opłatach mieszkaniowych. Organ I instancji wskazał, że skarżąca jest osobą długotrwale chorą, wymagającą stałego leczenia farmakologicznego i specjalistycznego. Z uwagi na schizofrenię paranoidalną znajduje się pod kontrolą Centrum Zdrowia Psychicznego w C., a z uwagi na zakażenie wirusem [...] pod opieką Poradni [...] w K. Zgodnie z zaświadczeniem lekarza psychiatry Szpitala Powiatowego w C. z dnia 22 czerwca 2023 r. skarżąca ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki, a leczenie, badania i porady lekarskie mogą być realizowane w środowisku, podobnie jak rehabilitacja lecznicza, badania i terapia psychologiczna oraz działania zachowawcze. Lekarz psychiatra wystawiający zaświadczenie lekarskie nie wskazał czy pielęgnacja chorych oraz pielęgnacja i opieka nad niepełnosprawnymi może być świadczona w środowisku oraz nie zaznaczył czy osoba ze względu na stan zdrowia wymaga bądź nie wymaga skierowania do domu pomocy społecznej. Organ I instancji podkreślił, że skarżąca z powodu choroby psychicznej ostatni raz była hospitalizowana w 2016 r., a zgodnie z zaświadczeniem psychologa Szpitala Powiatowego w C. z dnia 3 lipca 2023 r. nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że skarżąca porusza się samodzielnie, nie wymaga pomocy przy czynnościach samoobsługowych oraz nie wymaga opieki higienicznej. Nie posiada także żadnych dysfunkcji w zakresie mowy, słuchu i wzroku. Organ I instancji stanął na stanowisku, że skarżąca ma zapewnioną całodobową opiekę przez opiekuna prawnego, z którym zamieszkuje, jest samodzielna, czasami opuszcza miejsce zamieszkania w celu udania się na zakupy. Matka skarżącej sprawuje nad nią bezpośrednią opiekę, odpowiada za kontakty z lekarzami, czuwa nad prawidłowym procesem leczenia oraz regularnie odbywa z córką wizyty lekarskie w Poradni [...] w K. W toku prowadzonego postępowania opiekun prawny nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, że skarżąca stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia osób drugich lub samej siebie. Z tych powodów organ I instancji uznał, że umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej jest ostatecznością. Organ wskazał, że w trakcie wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania w/w zaproponowano dla skarżącej pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, jednak jej matka nie ustosunkowała się do tej propozycji. W odwołaniu od powyższej decyzji organu opiekun prawny skarżącej podniósł, że odmowa skierowania do domu pomocy społecznej została dokonana pomimo wydanego przez Sąd Rejonowy w C. postanowienia o sygn. akt [...], w którym sąd zezwolił opiekunowi prawnemu na dokonanie czynności prawnej polegającej na umieszczeniu Ż. O. w domu pomocy społecznej. Postanowienie to zostało poparte opinią biegłego sądowego, a także zaświadczeniami lekarza psychiatry. Powyższe postanowienie zostało podważone przez Ośrodek Pomocy Społecznej, poprzez ocenę w sytuacji domowej pracowników socjalnych w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Ponadto skarżąca uważa, że ocena sytuacji dokonana została przez pracowników socjalnych w sposób pobieżny. Nie zobaczyli oni bowiem pokoju jej córki i rozmawiali głównie z jej córką, a nie z nią jako opiekunem prawnym. Skarżąca dodała, że nie mogła mówić wprost o zachowaniu córki w jej obecności, gdyż obawiała się, że po wyjściu pracowników będzie ona wobec niej agresywna fizycznie. Odwołująca zakwestionowała stwierdzenie, że jej córka jest osobą samodzielną. Wyjaśniła, że jej córka nie gotuje, nie sprząta, nie pomaga w domowych obowiązkach, a jej aktywność sprowadza się do słuchania muzyki i spożywania posiłków. Skarżąca musi pilnować by jej córka przyjęła leki, przypominać jej o przebraniu się, zrobieniu porządków, higienie, a także przygotować każdy posiłek. Skarżąca stwierdziła, że jej córka ma zapewnioną opiekę, ponieważ się nią opiekuje od długiego czasu, jednak decyzja o umieszczeniu córki w domu pomocy społecznej jest wynikiem braku sił aby ta opieka była sprawowana należycie. Ponadto skarżąca uważa, że umieszczenie jej córki w domu pomocy społecznej spowoduje jej aktywizację, natomiast usługi opiekuńcze nie są w stanie zapewnić jej opieki całodobowej, której ona wymaga. Ponadto skarżąca wskazała, że z uwagi na omyłkę w zaświadczeniu lekarskim, dostarczyła nowe zaświadczenie do Ośrodka Pomocy Społecznej, gdzie lekarz psychiatra stwierdził konieczność umieszczenia jej córki w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia 13 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 22 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium powołało się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz stwierdziło, że stan zdrowia Ż. O. i jej sytuacja rodzinna nie wymaga skierowania do domu pomocy społecznej, gdyż ma ona zapewnioną opiekę ze strony matki, która niezależnie od faktu trudności tej opieki może realizować obowiązki alimentacyjne względem swojej córki, również przez przyjęcie usług opiekuńczych, których na razie odmawiała. Za zasadne Kolegium uznało twierdzenie organu I instancji, że zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych, a więc jeżeli odwołująca nie potrzebuje usług opiekuńczych (bo je odrzuca), to niedopuszczalne byłoby przyznanie jej świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Umieszczenie bowiem w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, gdy zostaną wykorzystane inne formy pomocy środowiskowej, w tym w formie usług opiekuńczych. Zdaniem organu II instancji, prawidłowa jest ocena organu I instancji, że w przypadku dobrego funkcjonowania Ż. O. w warunkach domowych, a zwłaszcza wobec tego, że obecnie matka zapewnia jej opiekę samodzielnie bez rozważenia przyjęcia usług opiekunów środowiskowych, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku osób cierpiących na choroby psychiczne, uwzględniając specyfikę niezbędnej dla nich opieki, ustawodawca przewidział możliwość przyznania im pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zakres i forma tego rodzaju usług opiekuńczych są dostosowane do wskazanej kategorii schorzeń. Ponadto są one wykonywane przez opiekunów posiadających odpowiednie kwalifikacje. Kolegium wskazało przy tym, że z przedłożonego zaświadczenia lekarza psychiatry wynika, że Ż. O. - pomimo swojego schorzenia i związanej z nim konieczności zapewniania jej całodobowej opieki - jest osobą samodzielnie się poruszającą w miejscu zamieszkania, samodzielnie spożywającą pokarmy, nie stwierdzono u niej ograniczeń innych czynności, takich jak mycie się, ubieranie, czy załatwianie czynności fizjologicznych. Nie wymaga ona też zabiegów pielęgnacyjnych ani rehabilitacyjno-leczniczych. Z ustaleń organu wynika ponadto, że ostatnia hospitalizacja miała miejsce w 2016 r. i od tego czasu, a zwłaszcza w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, stan zdrowia Ż. O. nie uległ pogorszeniu, w sposób uniemożlwiający jej funkcjonowanie w środowisku, w którym zamieszkuje. Kolegium zgodziło się zatem z organem I instancji, że w przypadku Ż. O. nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. SKO stwierdziło, że powyższa ocena nie wynika w żaden sposób z zakwestionowania faktu, iż Ż. O. jest osobą wymagającą stałej, całodobowej opieki. Ta okoliczność nie była bowiem w żaden sposób podważana przez organ I instancji czy Kolegium, a także nie budziła wątpliwości znajdując potwierdzenie zarówno w treści załączonych do akt sprawy zaświadczeń lekarskich jak i w ustaleniach wywiadu środowiskowego. Ustalenie, że Ż. O. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu swojej choroby nie było jednak wystarczające dla uwzględnienia wniosku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że istotnie Sąd Rejonowy w C. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem sygn. akt [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. zezwolił skarżącej na dokonanie czynności prawnej polegającej na umieszczeniu jej córki w domu pomocy społecznej o profilu psychiatrycznym bez jej zgody, co jednak nie oznacza obowiązku skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Ocena i analiza sytuacji należy do kompetencji organu wydającego decyzję. Postanowienie sądu zastępuje bowiem jedynie zgodę osoby ubezwłasnowolnionej i jej opiekuna prawnego. Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu matka skarżącej sama przyznaje, że cały czas sprawuje opiekę nad córką i opieka ta wiąże się z licznymi trudnościami, czego organ nie kwestionuje. SKO zauważyło jednak, że jest możliwe zwrócenie się do organu I instancji o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, czy skorzystanie z innych form wsparcia o jakim mowa w ustawie o pomocy społecznej w brzmieniu obwiązującym od 1 listopada 2023 r., czyli w nowych formach wsparcia w mieszkaniach treningowych i wspierających oraz z usług wsparcia krótkoterminowego w domu pomocy społecznej dla osób potrzebujących wsparcia a posiadających rodziny. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodziła się R. O. i pismem z dnia 8 listopada 2023 r. wniosła na nią skargę, w której podniosła te same zarzuty i argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901). W myśl art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na podstawie analizy powyższej regulacji wyprowadza się w orzecznictwie wniosek, że o skierowaniu do domu pomocy społecznej decyduje zaistnienie trzech rodzajów przesłanek: 1) zaistnienie okoliczności ściśle związane z osobą, do której ma zostać adresowane świadczenie skutkujące wymogiem sprawowania całodobowej, a więc nie tylko częściowej opieki w postaci wieku, choroby lub niepełnosprawności; 2) brak możliwości samodzielnego funkcjonowania czyli stała i zupełna nieporadność w załatwianiu podstawowych potrzeb życiowych, decydująca o konieczności sprawowania bieżącej i całodobowej opieki w ramach zakładowych instytucji pomocy społecznej; 3) brak możliwości zapewnienia potrzebującemu niezbędnych w ustalonych warunkach całodobowych usług bytowych i opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Oczywiście umieszczenie w tej placówce jest środkiem ostatecznym, stosowanym dopiero wówczas gdy stwierdzone zostaną niemożliwe do przezwyciężania przeszkody stworzenia warunków koniecznej w danych okolicznościach opieki w miejscu aktualnego pobytu potencjalnego świadczeniobiorcy lub też w ośrodku wsparcia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2016 r., II SA/Rz 44/16, CBOiS). Zdaniem Sądu, organy w przedmiotowej sprawie nie wykazały, iż względem strony skarżącej nie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia złożonego przez matkę skarżącej wniosku. Przede wszystkim podkreślić należy, że matka skarżącej powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w C. III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. zezwalające jej na umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej o profilu psychiatrycznym bez jej zgody, domagała się umieszczenia całkowicie ubezwłasnowolnionej córki w domu pomocy społecznej o odpowiednim profilu, podnosząc, że nie radzi sobie z opieką nad córką i nie ma już siły aby nadal zapewnić córce odpowiednią opiekę. Organ I instancji, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej ustalił, że Ż. O. jest osobą, która porusza się samodzielnie, nie wymaga pomocy przy czynnościach samoobsługowych i higienicznych, nie posiada żadnych dysfunkcji w zakresie mowy, słuchu i wzroku, ma zapewnioną całodobową opiekę przez matkę, z którą mieszka, czasami opuszcza miejsce zamieszkania i idzie na zakupy. Matka skarżącej, czuwa nad prawidłowym procesem leczenia, odbywa z córką wizyty, ostatnia hospitalizacja miała miejsce w 2016 r. Nadto organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania matka nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że od 2016 r. stan zdrowia córki uległ pogorszeniu lub, że skarżąca stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia samej siebie lub innych osób i z tych powodów organ uznał, że nie ma podstaw do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej. Organ wskazał, że w trakcie wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącej "zaproponowano dla skarżącej pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, jednak jej matka nie ustosunkowała się do tej propozycji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że w przypadku Ż. O. nie zostały spełnione przesłanki umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, a wręcz stwierdziło, że matka "odmówiła przyjęcia usług opiekuńczych". Tymczasem wbrew twierdzeniom Kolegium, ani organ I instancji nie stwierdził, że matka skarżącej odmówiła przyjęcia usług opiekuńczych, ani też sama matka skarżącej w żadnym z pism tych usług nie odmówiła. W odwołaniu od decyzji organu I instancji R. O. bardzo drobiazgowo opisała dlaczego domaga się umieszczenia córki w domu pomocy społecznej i jak bardzo jest zmęczona opieką nad córką, która owszem jest samodzielna fizycznie, tzn. samodzielnie się porusza, je, nie wymaga pomocy przy ubieraniu czy też czynnościach higienicznych, jednak bałagani, nie sprząta, należy jej przygotować i podać każdy posiłek, leki, zaprowadzić do lekarza, a dodatkowo zdarza się, że córka jest wobec niej agresywna słownie i fizycznie. Dodatkowo podniosła, że nie jest w stanie nadal zapewnić córce odpowiedniej opieki. Podkreślić także należy, że organ I instancji nie wskazał matce skarżącej na czym miałyby polegać usługi opiekuńcze i w jakim zakresie miałyby zostać udzielone. Trudno zatem czynić matce skarżącej zarzuty, że nie ustosunkowała się do propozycji usług opiekuńczych, skoro jej nie przedstawiono, na czym konkretnie te usługi miałyby polegać i w jaki sposób w trakcie tych usług zostanie zapewniona opieka jej córce, która jest całkowicie ubezwłasnowolniona, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki ze strony otoczenia – co wprost wynika z dołączonej do akt opinii sądowo-psychologicznej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy oceniając dowody w kontekście hipotezy art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przywołały wyłącznie te z okoliczności stanu faktycznego, które ich zdaniem świadczą o tym, że aktualnie skarżąca jest samodzielna i ma w pełni zapewnioną opiekę w miejscu zamieszkania, zaś pominęły całkowicie, że matka skarżącej, która zapewnia córce tą opiekę sygnalizuje, że nie ma już siły na to aby nadal w prawidłowy sposób zapewnić córce opiekę, obawia się agresji słownej i fizycznej ze strony córki, a opierając się na opinii sądowo-lekarskiej oraz postanowieniu Sądy Rodzinnego domaga się by jej córka została umieszczona w specjalistycznym domu pomocy społecznej. Skoro bezsporne jest, że córka skarżącej nie może samodzielnie funkcjonować, to organ winien wykazać, że w formie usług opiekuńczych jest w stanie zapewnić jej niezbędną pomoc, w sposób odciążający dotychczasowego opiekuna. Reasumując, Sąd uznał, że organy oby instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku, ustali prawidłowo stan zdrowia skarżącej z uwzględnieniem opinii sądowo-psychologicznej, a w szczególności wskazań, że skarżąca jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki ze strony otoczenia. W wypadku zaproponowania usług opiekuńczych organ musi skonkretyzować na czym usługi te miałyby polegać, w jakich dniach/godzinach byłyby świadczone i w jaki sposób w tym czasie skarżąca miałaby zapewnioną opiekę jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona. Następnie w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego organ ustali czy spełnione są przesłanki z art. 54 ustawy o pomocy społecznej i podjętą decyzję uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.