III SA/Kr 1781/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi Zakładu Usług Komunalnych w N. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 października 2023 r., nr 11/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Zakładu Usług Komunalnych w N. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 20 października 2023 r. nr 11/2023 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) z 16 sierpnia 2023 r., nr 216/08/23 w Bochni w przedmiocie obciążenia Zakładu Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu opłatą za czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegające na przeprowadzeniu kontroli jakości wody z basenu odkrytego w Leksandrowej w dniu 10 lipca 2023 r., w związku ze stwierdzeniem ponadnormatywnej wartości chloroformu. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 10 lipca 2023 r. upoważniony przedstawiciel PPIS w Bochni pobrał próbki wody do badań laboratoryjnych w zakresie mikrobiologicznym oraz fizykochemicznym, w ramach sprawowanego nadzoru nad jakością wody przeznaczonej do kąpieli z niecki basenu dużego i niecki brodzika basenu odkrytego w Leksandrowej. Na podstawie sprawozdania z badań nr LW/2585/N/2023 z 24 lipca 2023 r., wykonanych przez Odział Laboratoryjny Badania Wody Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (WSSE) w Krakowie stwierdzono, że wartość stężenia chloroformu w badanej próbce wody pobranej z niecki dużej wynosi 0,093 mg/l. W następstwie powyższego zapadła decyzja PPIS w Bochni z 9 sierpnia 2023 r. nr 106/23, w przedmiocie doprowadzenia jakości wody w zakresie trichlorometanu w niecce basenu dużego, do norm wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach z terminem wykonania do dnia 15 września 2023 r. Decyzja ta została zmieniona ostateczną decyzją Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 29 września 2023 r., nr 8/2023 w zakresie terminu wykonania nakazu i dopuszczalnej wartości chloroformu. W dniu 16 sierpnia 2023 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję płatniczą nr 216/08/23, ustalającą opłatę w kwocie 575 zł za czynności kontrolne w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegające na przeprowadzeniu kontroli jakości wody w dniu 10 lipca 2023 r. pochodzącej z basenu odkrytego w Leksandrowej i obciążającą ww. opłatą Zakład Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu. Na uzasadnienie decyzji powołano treść art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto wskazano, że wysokość opłaty została obliczona na podstawie § 2 do § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) oraz na podstawie przepisów Zarządzenia nr 3/2020 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bochni z dnia 9 marca 2020 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bochni, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z późniejszymi zmianami. Jako koszty bezpośrednie wskazano: koszty wynagrodzenia pracownika za pobranie prób oraz merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia w łącznej kwocie 185,85 zł i koszty materiałowe 1,53 zł. Do kosztów pośrednich zaliczono narzut w kwocie 43,09 zł, a do kosztów bezpośrednich zewnętrznych – koszty badań laboratoryjnych wykonanych przez podmioty zewnętrzne w wysokości 344,49 zł. Łącznie koszty obliczono na 574,49 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 2 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych poprzez błędne przyjęcie, iż basen odkryty w Leksandrowej winien spełniać normy wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach, ze względu na to, że przedmiotowy obiekt nie jest pływalnią, a innym obiektem dysponującym niecką basenową o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości powyżej 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m. Zdaniem strony skarżącej niezrozumiałym jest powoływanie się w treści decyzji przez organ I instancji na zasady ogólne wynikające z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zaskarżoną decyzją z 20 października 2023 r. nr 11/2023 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zaistniały podstawy do ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą opłaty wobec faktu, że stwierdzona wartość chloroformu w niecce dużej kontrolowanego basenu w wysokości 0,093 mg/l stanowi nieprawidłowość, a tym samym podstawę do obciążenia opłatą. Organ odwoławczy stwierdził też, że decyzja organu pierwszej instancji nie uchybia wymaganiom odnoszącym się do sposobu naliczenia opłaty, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 2 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia ministra zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obszar wodny tj. basen odkryty w Leksandrowej winien spełniać normy wynikające z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach w sytuacji gdy przedmiotowy obszar wodny nie jest pływalnią zaś "innym obiektem dysponującym niecką basenową o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości powyżej 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m" i przez to przyjęcie że normy chloroformu są przekroczone a w co w konsekwencji doprowadziło do obciążenia opłatą za czynności kontrolne; b) naruszenie przepisów prawa a to art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia na twierdzeniach nie znajdujących uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawę decyzji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2023 r., poz. 338), dalej: "ustawa o PIS" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203), "dalej: rozporządzenie". Zgodnie z ust. 1 art. 36 ww. ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei ust. 2 stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy PIS nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Z powyższego wynika, że nałożenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, jest dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych. W realiach kontrolowanej sprawy ustalenie to wynika z treści ostatecznej decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 29 września 2023 r., nr 8/2023, której wykonalność nie została wstrzymana, a zatem, która wywołuje skutki prawne. Dodatkowo Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarga na ww. decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1782/23. Sąd wskazuje, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (vide A. Wróbel, komentarz aktualizowany do K.p.a., tezy do art. 16, System Informacji Prawnej Lex). Oznacza to, że etap pobierania opłat za czynności kontrolne - w sytuacji gdy naruszenie wynika z faktu wydania nakazu zaprzestania działalności niezgodnej z prawem, a nakaz ten ma charakter decyzji ostatecznej – nie jest właściwy do kwestionowania ustalenia, że naruszenie wystąpiło. Decyzja nakazująca potwierdza bowiem wystąpienie naruszeń. W takiej sytuacji nie może dojść do ponownej oceny faktu wystąpienia naruszenia, a już z pewnością nie może dojść do zakwestionowania tego faktu w postępowaniu o ustalenie opłaty. Wzruszenie zaś ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której została wydana inna ostateczna decyzja, może nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, np. wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 797/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1495/21).Tym samym, zarzuty podniesione w skardze, koncentrujące się na kwestionowaniu ustalenia, że w sprawie doszło do stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych nie mogły zostać uwzględnione. Skarga jest natomiast zasadna z powodu wadliwego określenia i uzasadnienia wysokości kosztów czynności wykonanych przez organ. Należy wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dalej: "rozporządzenie w sprawie wysokości opłat" wysokość opłat laboratoryjnych i opłat za inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Jak stanowi § 3 rozporządzenia do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Zgodnie z § 4 do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15). Tymczasem, w zaskarżonej decyzji wskazano, że opłata obejmuje koszt opracowania decyzji, bez wyjaśnienia, w jaki sposób czynności związane z wydaniem decyzji w niniejszej sprawie przekraczały standardowe koszty z tym związane. Dodatkowo uwzględniono koszty papieru zużytego na wydanie decyzji oraz koszty jej wydruku. Zdaniem Sądu koszty te, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią, wykraczają poza zakres kosztów wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, które ponosi podmiot zobowiązany. Natomiast koszty te są związane z ustawową działalnością organu w zakresie kompetencji określonych w art. 4 ustawy o PIS. Ponadto określając koszty pośrednie, tj. wynagrodzenie i procentowy narzut nie wyjaśniono w jaki konkretnie sposób zostały one ustalone, a przez to nie jest możliwe skontrolowanie ich poprawności. Organ określił wysokość stawki godzinowej na kwotę 74,34 zł. W świetle § 3 pkt 1 cyt. wyż. rozporządzenia nie zostało dostatecznie wyjaśnione, na jakiej podstawie wyliczono stawkę godzinową. Nie zostało też w ogóle wyjaśnione, a to w kontekście § 4 cyt. rozporządzenia, w jaki sposób ustalono narzut w wysokości 23% jako stosunek kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich. Przy ustalaniu tej wartości organy obu instancji powołują się na treść Zarządzenia nr 3/2020 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bochni z dnia 9 marca 2020 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bochni, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z późniejszymi zmianami. Zarządzenia tego nie włączono do akt administracyjnych sprawy, zatem nie można skontrolować czy jego zapisy są zgodne z treścią cytowanego rozporządzenia. Jednocześnie Sąd zauważa, że organ II instancji stwierdził jedynie, że koszty zostały prawidłowo ustalone, w żaden sposób nie odnosząc się do sposobu ich ustalenia oraz uzasadnienia, co w ocenie Sądu narusza art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zawierają istotne wadliwości, które wymuszającą wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Po pierwsze wadliwy sposób ustalenia kosztów w zakresie opłaty za przygotowanie kartki i druk, a po drugie uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wykluczają możliwość ich merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, przy ustalaniu wysokości opłaty organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni w odniesieniu do zapisów rozporządzenia w sprawie wysokości opłat oraz z uwzględnieniem art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem organu oraz brakiem wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy.