III SA/Kr 1795/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michana Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające uznanie za stronę postepowania oddala skargę. Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. spółka P. S. A. w Z. (dalej: "spółka") wniosła o uznanie jej za stronę postępowania (znak: WMNW.7230.1.122.2021) prowadzonego przez Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie udzielenia zezwolenia spółce: T. S.A. Oddział w K. na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] – ulica [...] (działka ew. nr [...] obr. [...] oraz część działki ew. nr [...] obr. [...] w zakresie objętym pasem drogowym drogi publicznej) urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. linii kablowej SN15kV oraz montażu kanalizacji kablowej. Postanowieniem z dnia 9 września 2022 r. Burmistrz Miasta Zakopane odmówił spółce uznania za stronę w ww. postępowaniu. W wyniku rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji, SKO w Nowym Sączu postanowieniem z 12 października 2022 r. na podstawie art. 134 i 144 k.pa. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia w tej sprawie. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy posiłkując się analizą przepisów k.p.a. oraz ustawy o drogach publicznych (stanowiącej materialnoprawną podstawę postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta Zakopane) wskazał, że postanowienie organu I instancji jest niezaskarżalne. Na ww. postanowienie SKO w Nowym Sączu spółka w dniu 9 listopada 2022 r. wniosła skargę do WSA w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 7 kpa. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia pewnych czynności i ustaleń niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 134 kpa. w zw. z art. 144 kpa. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do błędnego uznania niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta Zakopane przy jego wydaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego do Sądu aktu wskazano art. 134 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że skoro ani przepisy k.p.a. ani przepisy prawa materialnego (ustawa o drogach publicznych) nie przewidują możliwości zaskarżenia wydanego przez organ I instancji postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania, to jest no niezaskarżalne. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną postępowania administracyjnego. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 147/12). Tym samym należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że skarżącej nie przysługiwało zażalenie w tej sprawie. Uprawnienia takiego nie można bowiem domniemywać, co istotne możliwość zaskarżenia musi być wprost wskazana w przepisach. Z powyższych względów Sąd uznał, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Wyjaśniając szerzej sporną w tej sprawie kwestię należy wskazać, że z dyspozycji art. 28 k.p.a. nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem art. 31 § 2 K.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną, a na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstawy prawnej do wydania czy to decyzji, czy nawet postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, LEX nr 1016346, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 293/06, LEX nr 505583). Słusznie zatem organ odwoławczy ocenił jako błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji. Podsumowując, skoro zatem przepisy nie określiły formy orzekania o dopuszczeniu czy też niedopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie, czy to odwołania czy względnie zażalenia. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego, w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 953/10, wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2011r. sygn. akt III SA/Gd 295/11, jak również wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 182/18, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaistniałe po stronie organu I instancji uchybienia przepisom procesowym nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem zostały naprawione przez SKO, które wydało prawidłowe rozstrzygnięcie w tej sprawie. Tym samym pismo Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9 września 2022 r. (wbrew nazwie) nie było postanowieniem, które mogłoby być zaskarżalne. Ponadto, odnosząc się do uzasadnienia skargi, możliwość złożenia środka zaskarżenia nie jest kreowana przez pouczenie organu wydającego akt, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Taki kierunek wykładni przyjmuje powszechnie także orzecznictwo sądowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, opub. w ONSA 1987, Nr 2, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1643/97, opub. LEX nr 45643; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1998 r., III SA 955191, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1999 r., III SA 4729/97). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie organ administracji nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.