III SA/Kr 1797/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia terminu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) na podstawie art. 12 w zw. z art. 2 pkt 10 oraz art. 2 pkt 7, art. 17, art. 23, art. 24, art. 25, art. 29 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169) oraz art. 104 i 107 kpa, a także rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia8 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2229) w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 1. Ustalił, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane decyzją Prezydenta Miasta [...] 2015 r. znak: [...] wypłacone w okresie od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w łącznej kwocie 3000,00 zł na rzecz dziecka: G. S., 2. zobowiązał A. Ś. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 3000,00 złotych, (słownie: trzy tysiące złotych), wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty w terminie do dnia 1 sierpnia 2016 roku. Organ I instancji podał, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. do urzędu wpłynęło oświadczenie A. Ś. przedstawiciela ustawowego G. S., iż dłużnik alimentacyjny K. S. zmarł w dniu 24 sierpnia 2015 r. Powyższą okoliczność potwierdza odpis aktu zgonu dłużnika alimentacyjnego wydany przez Urząd Stanu Cywilnego z dnia 4 lutego 2016 r. (oznaczenie aktu: [...]). W związku z powyższym, pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. zostało wszczęte postępowanie mające na celu ustalenie zasadności pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. (znak: [...]) na rzecz osoby uprawnionej: G. S. W związku z tym, iż A. Ś. pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, również w okresie, za który one nie przysługiwały z powodu śmierci dłużnika alimentacyjnego świadczenia pobrane w okresie od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. w łącznej kwocie 3000,00 złotych zostały ustalone jako nienależne. Decyzją z dnia 12 października 2016 r. ([...]) na podstawie art. 2 pkt 7, art. 23 i 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.) oraz art. 138 §1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: W niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o niewypłaconym świadczeniu – oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustalenie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części lub w części. Natomiast zgodnie z art. 23 w/w ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Z przytoczonych przepisów wynika ustawowy obowiązek każdej osoby, która pobrała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do ich zwrotu oraz obowiązek organu wydania stosownej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] przyznano na rzecz uprawnionej G. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Następnie dnia 1 kwietnia 2016 r. A. Ś. (matka G. S.) zgłosiła, że dłużnik K. S. zmarł dnia 24 sierpnia 2015 r., na okoliczność czego przedłożono akt zgonu wydany przez USC z dnia 4 lutego 2016 r. W orzecznictwie wskazuje się, że fakt zgonu dłużnika alimentacyjnego stanowi obiektywną przesłankę skutkującą ustaniem prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, co nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Skoro zależność uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ściśle i obiektywnie powiązana z osobą dłużnika alimentacyjnego (od tego, czy żyje), to zarazem brak jest podstawy prawnej do świadczenia alimentacyjnego w sytuacji śmierci dłużnika alimentacyjnego (por. IV SA Wr515/14). W zaistniałej sytuacji, mając na uwadze wskazane na wstępie przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz jednolite stanowisko judykatury organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia danych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. W odniesieniu do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego, iż odwołująca nie miała świadomości zgonu dłużnika alimentacyjnego, należy wskazać, że brak świadomości co do zgonu dłużnika - nawet niezawiniony przez stronę uprawnioną - nie ma wpływu na okoliczność ustania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a wydający decyzję w sprawie organ administracyjny nie ma możliwości działania w granicach uznania administracyjnego. Niemniej jednak mając na uwadze szczególną sytuację odwołującej (brak kontaktu z dłużnikiem, jego zgon poza granicami kraju, powzięcie informacji o powyższej okoliczności dopiero w miesiącu marcu 2016 r.) wskazać należy na regulację art. 23 ust. 8 ww ustawy, w myśl którego "organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ewentualne umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń może nastąpić jednak w odrębnym postępowaniu na wniosek osoby zainteresowanej, po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie A. Ś. – przedstawiciel ustawowy G. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na poczynieniu ustalenia, iż świadczenia pobrane od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. były "świadczeniami nienależnymi" a następnie ustalenie, że świadczenie było "świadczeniem nienależnie pobranym", nadto nie przeprowadzenie postępowania dowodowego odnośnie daty dowiedzenia się o zgonie zobowiązanego do alimentowania w celu ustalenia stanu nieświadomości pobierającej świadczenie. Prowadzenie jednocześnie postępowania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane z postępowaniem o jego zwrot i orzeczenie jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jego zwrocie, w sytuacji w której postępowania te są objęte zakresem i nie jest dopuszczalne łączenie ich w jedno postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w części, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż wskazane w skardze. Na wstępie wskazać należy, że nie budzi bowiem wątpliwości sądu, iż śmierć dłużnika alimentacyjnego jest równoznaczna z odpadnięciem jednego z warunków przysługiwania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z chwilą śmierci dłużnika alimentacyjnego, co bezsprzecznie miało miejsce w niniejszej sprawie, ustało zobowiązanie dłużnika do alimentacji i jednocześnie skarżąca utraciła status osoby uprawnionej. Śmierć dłużnika jest obiektywną okolicznością faktyczną, która powoduje ustanie prawa do świadczeń, bez znaczenia pozostaje tym samym czy uprawniony do świadczeń z funduszu alimentacyjnego posiadał wiedzę o śmierci dłużnika alimentacyjnego, czy tej wiedzy nie posiadał, gdyż nie utrzymywał z dłużnikiem kontaktów (por. IV SA/Wr 505/14). Zdaniem sądu, brzmienie obowiązujących w tej mierze przepisów prawa nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowego wywodu i ustaleń organów, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). Z kolei w myśl art. 2 pkt 3 ustawy dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Z przytoczonych przepisów jasno wynika, iż ustalenie faktyczne co do śmierci dłużnika alimentacyjnego, pociąga za sobą ustalenie, iż ustał obowiązek alimentacyjny tegoż dłużnika względem osoby uprawnionej. Co za tym, osoba uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego z datą śmierci dłużnika traci status osoby uprawnionej i co istotne, ustaje prawo tej osoby, dotychczas uprawnionej, do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. A skoro tak, to wszystkie świadczenia pobrane, przez dotychczas uprawnionego, po śmierci dłużnika alimentacyjnego są nienależnie pobranymi świadczeniami (art. 2 pkt 7a ustawy). Ustalenie powyższe obligowało organ do orzeczenia stosownie do art. 23 ust. 1 ww. ustawy o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. i o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń za ten okres wraz z ustawowymi odsetkami. W kolejnych ustępach przepisu art. 23 ustawy zawarł z kolei zapisy, które dały organowi podstawę do wydania decyzji, w której jednocześnie uznał za nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązał do zwrotu tegoż nienależnie pobranego świadczenia. Wskazać należy, że w dniu 18 września 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1302), która w zasadniczy sposób zmodyfikowała dotychczasowy tryb postępowania. W poprzednim bowiem brzmieniu ustawa stanowi o "decyzji ustalającej" (ust. 2) i "decyzji o zwrocie" (ust. 4), podczas gdy obecne brzmienie posługuje się pojęciem "decyzji o ustaleniu i zwrocie". Dotychczas bowiem możliwość orzekania w sprawie zwrotu świadczenia ustalonego jako świadczenie nienależnie pobrane, powstawało z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane. Byt decyzji wydanych w sprawie zwrotu takiego świadczenia był uzależniony od pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. ustawodawca wyraźnie posłużył się sformułowaniem "decyzji o ustaleniu i zwrocie" nie budzi zatem wątpliwości prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami prawa zaskarżonej decyzji w tym zakresie. W związku z powyższym zarzut skargi, że sprawa o uznanie za świadczenie nienależnie pobrane nie może się toczyć się równocześnie ze sprawą o ich zwrot jest zarzutem bezpodstawnym. Reasumując powyższe rozważania, zdaniem sądu, organ administracji tak I jak i II instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy i w oparciu o jego analizę ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, który nie budzi zastrzeżeń. Podkreślić trzeba, iż jedyną okolicznością faktyczną, która determinowała dalsze działania organu było ustalenie, iż dłużnik alimentacyjny zmarł, a ta okoliczność znalazła potwierdzenie w dokumencie urzędowym jakim jest skrócony odpis aktu zgonu wystawiony przez urząd stanu cywilnego. Bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, że skarżąca nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, obowiązek alimentacyjny wygasa bowiem niezależnie od wiedzy o śmierci dłużnika alimentacyjnego (por. II SA/Bk 815/11, IV SA/Wr 515/14). W związku z powyższym nie bezpodstawne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność kiedy skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Okoliczności te mogą być natomiast przedmiotem analizy i ewentualnie odnieść oczekiwany przez stronę skutek w postaci umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty kwot, do których zwrotu strona jest obecnie zobowiązana, ale dopiero po zainicjowaniu przez nią nowego, odrębnego postępowania uregulowanego w art. 23 ust. 8 ustawy, na co wskazywało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Strona może złożyć wniosek o umorzenie, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty, przedstawiając swoją sytuację życiową, zdrowotną i materialną i dopiero w postępowaniu zainicjowanym takim wnioskiem organ zajmie się analizowaniem okoliczności przedstawionych przez stronę. Reasumując powyższe rozważania, zdaniem sądu, organ administracji tak I jak i II instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy i w oparciu o jego analizę ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, który nie budzi zastrzeżeń. Podkreślić trzeba, iż jedyną okolicznością faktyczną, która determinowała dalsze działania organu było ustalenie, iż dłużnik alimentacyjny zmarł, a ta okoliczność znalazła potwierdzenie w dokumencie urzędowym jakim jest skrócony odpis aktu zgonu wystawiony przez urząd stanu cywilnego. Dlatego tez zarzut naruszenia przepisu art. 7, 77§1 i 8 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 107 §3 kpa skoro wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Przy tym, kwestia omyłkowego wskazania przez organ I instancji uchylonego art. 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie ma wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie tego organu. Natomiast odnosząc się do orzeczenia organów w zakresie ustalenia terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa, do którego odwołuje się przepis art. 145§1 pkt 2 ppsa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjna (por. II SA/Ol 262/16). W niniejszej sprawie, jak podano na wstępie zastosowanie znalazł przepis art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który nie zawiera uregulowania w zakresie terminu spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Skoro więc organy administracji orzekając na podstawie tego przepisu zobowiązały stronę do spłaty nienależnie pobranego świadczenia w terminie do dnia 1 sierpnia 2016 r., w tym zakresie orzekły bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji w zakresie ustalenia terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art. 151 ppsa orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji w części, w pozostałym zakresie oddalając skargę.