III SA/Kr 1798/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym M. K. złożył wniosek o przyznanie na 2009 r. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako ONW). Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 7 działek rolnych (A/A1 o pow. 0,84 ha, B/B1 - 4,05 ha, C - 0,32 ha, D - 0,81 ha, E - 0,89 ha, F/F1 - 0,29 ha, G/G1 - 0,34 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A/A1), nr [...] (B), nr [...] (C), nr [...] (D), nr [...] (E/E1), nr [...] (F/F1), nr [...] (G/G1) znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie Ł, obrębie ewid. Z. Strona łącznie zadeklarowała 7,54 ha do płatności ONW. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR z dnia 2 listopada 2009 r. Nr [...]. Na mocy tej decyzji stronie przyznano płatności ONW za 2009 r. w pomniejszeniu, w łącznej wysokości 1875,98 zł. Przyczyną ww. rozstrzygnięcia było ustalenie zawyżenia powierzchni działek zgłoszonych do dopłat w stosunku do powierzchni stwierdzonej, jednak nie więcej niż 3 %, przede wszystkim jednak złożenie wniosku przez stronę z opóźnieniem. Po wydaniu i doręczeniu stronie wskazanej decyzji ustalono, że powierzchnię uprawnioną do ww. płatności oszacowano nieprawidłowo. Wobec powyższego Kierownik ww. Biura Powiatowego ARiMR wystąpił do Dyrektora OR ARiMR o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia zostało zakończone decyzją Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] 2012 r. Nr [...], na mocy której stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Przyczyną tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w decyzji pierwotnej odnośnie do przynajmniej części działek strony nie uwzględniono wyliczonego dla tych działek tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tj. areału faktycznie uprawnionego do płatności w ramach tych działek, wyliczonego głównie w oparciu o zdjęcia lotnicze). Konsekwencją powyższego było wydanie przez Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] 2012 r. decyzji Nr [...], przyznającej M. K. płatności na rok 2009 w pomniejszonej wysokości (łącznie 1610,66 zł). Przyczyną ww. rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo, była mniejsza niż powierzchnia deklarowana. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej B, C, D, E i F. Łączną pow. uprawnioną do płatności oszacowano odpowiednio na poziomie 7,18 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M. K. wniósł o ponowny pomiar jego działek rolnych, które użytkuje w całości tak jak podał we wnioskach w 2009 i 2010 r. Nadmienił również, iż jedna z działek leży koło lasu i jest zacieniona. Odwołujący się dodał, że gospodarstwo jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny. Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. Nr [...]. W jej uzasadnieniu Dyrektor stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenia powierzchni uprawnionej do ww. płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej B (położona na dz. ewid. nr [...]), C (położona na dz. ewid. nr [...]), D (położona na dz. ewid. nr [...]), E (położona na dz. ewid. nr [...]) i F (położona na dz. ewid. nr [...]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. nieprawidłowość ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych w ramach przedmiotowych działek oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie identyfikacji działek rolnych (LP!S). Organ II instancji stwierdził, że wyniki tego porównania oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych zakwestionowanego obszaru nie pozwalały na uznanie, iż na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie ww. działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku działki rolnej B położonej na dz. ewid. nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 4,05 ha, podczas gdy powierzchnia udowodniona i zakwalifikowana do płatności została określona na poziomie 3;78 ha. Różnica pomiędzy ww. wartościami wynosiła 0,27 ha, a z płatności została wyłączona powierzchnia działki, na której zlokalizowana jest utwardzona droga dojazdowa (ciągnąca się wzdłuż południowej granicy działki) o szerokości ponad 2 m. Z kolei w przypadku działki rolnej C położonej na dz. ewid. nr [...] jej zmniejszenie do 0,31 ha (pow. deklarowana 0,32 ha) wynikało z konieczności wyłączenia powierzchni niekwalifikującej się do płatności, tj. domu i zabudowań gospodarczych wraz z przynależącą do nich infrastrukturą (podwórko, ciągi komunikacyjne etc.). Odnośnie działki rolnej D (pow. deklarowana 0,81 ha) położonej na dz. ewid. nr [...] stwierdzone przedeklarowanie wyniosło 0,06 ha (pow. uprawniona 0,75 ha). Przedmiotowa różnica jest wynikiem ustalenia, że kwestionowany obszar porośnięty jest drzewami i krzakami (południowy oraz południowo-zachodni kraniec ww. działki) co uznano za brak utrzymania tego obszaru w dobrej kulturze rolnej. Z kolei, z działki rolnej E o powierzchni deklarowanej 0,89 ha wyłączony został obszar 0,01 ha zajmowany przez budynek wraz z infrastrukturą towarzyszącą (podwórko, etc.). W przypadku działki rolnej F położonej na dz. ewid. nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,29 ha, podczas gdy powierzchnia udowodniona i zakwalifikowana do płatności została określona na poziomie 0,28 ha, gdyż z płatności została wyłączona powierzchnia działki, na której zlokalizowana jest droga dojazdowa (ciągnąca się wzdłuż północno-wschodniej granicy działki). Organ II instancji nie uwzględnił wniosku M. K. o ponowne wyznaczenie PEG dla deklarowanych działek ewidencyjnych, gdyż uznał, że powierzchnia PEG dla ww. działek rolnych została wyznaczona prawidłowo i odwzorowuje rzeczywisty obszar użytków rolnych deklarowanych przez stronę. Organ stwierdził bowiem, że naturalną cechą użytkowania rolniczego jest jego zmienność wynikająca m.in. z techniki upraw, zasad prowadzenia poszczególnych gospodarstw rolnych, czy też sytuacji na rynku rolnym. Organ II instancji podniósł zatem, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW wyniosła w przedmiotowej sprawie 7,48 ha, choć pierwotnie zadeklarowano do tych dopłat 7,54 ha. Łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej pierwotnie wyniosło w stosunku do powierzchni faktycznie uprawnionej do ww. płatności 5,0139 %. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006 r., str. 74 z późn. zm.), jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem faktycznie uprawnionym do płatności wynosi powyżej 3% ale nie więcej niż 30% zatwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jak ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Organ II instancji stwierdził ponadto, że płatności przyznane stronie zostały również pomniejszone z uwagi na nieterminowe złożenie przez nią wniosku w sprawie tych płatności. Strona złożyła swój wniosek w dniu 25 maja 2009 r., a konsekwencją opóźnienia było odpowiednie obniżenie wszystkich płatności dla strony za 2009 rok i pomniejszenie płatności o kwotę 94,78 zł. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa, gdyż nie stwierdzono w niniejszej sprawie niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź innych naruszeń Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M. K. wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że organ II instancji oparł swoją decyzję na nierzetelnym materiale dowodowym, tj. zdjęciach lotniczych, które są nieaktualne i dalekie od rzeczywistości. Poza tym organ II instancji, mimo wniosku skarżącego o zweryfikowanie spornego obszaru poprzez dokonanie szczegółowych pomiarów rzeczywistego obszaru działek podlegających dofinansowaniu oraz ustalenie rzeczywistych granic pomiędzy obszarem podlegającym dofinansowaniu należącym do skarżącego, stwierdził, że istnieje rozbieżność pomiędzy wnioskowaną powierzchnią a powierzchnią faktyczną bez ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie oględzin obszaru podlegającego dofinansowaniu. Ponadto skarżący zarzucił, że organy administracyjne nie kierowały się zasadą rzetelności przeprowadzania postępowań oraz naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych. Organ I instancji najpierw wydał bowiem decyzję zgodną ze stanem faktycznym oraz zgodną z przepisami obowiązującego prawa, a potem zwrócił się z wnioskiem o jej uchylenie, natomiast organ II instancji wydał decyzję uchylającą pierwszą decyzję dopiero 3 lata po wydaniu decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, nie jest możliwe weryfikowanie wydanych decyzji w tak odległym czasie od wydania pierwotnej decyzji, ponadto nie możliwe jest wydawanie decyzji w oparciu o nierzetelny i niekompletny materiał dowodowy. Jak również niemożliwe jest wnioskowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o rzetelnie przeanalizowanie materiału dowodowego w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. W związku z powyższym skarżący podniósł, iż wydane przez organ administracyjny decyzje są dla niego krzywdzące. Ponadto postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem m.in. przepisów art. 7, 8, 9, 10, 11 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie zebrał bowiem szczegółowego i rzetelnego materiału dowodowego w oparciu, o który mógłby wydać decyzję administracyjną, gdyż winien dokonać osobistego pomiaru spornego terenu, a nie opierać się na "możliwie aktualnych" zdjęciach lotniczych, które dalece odbiegają od rzeczywistości. Ponadto wbrew art. 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego organ II instancji nie umożliwił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Poza tym organy administracyjne nie dochowały obowiązku informowania strony by ta nie poniosła żadnego uszczerbku spowodowanego nieznajomością szczegółowych przepisów, którymi się posługują. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ stwierdził, że wyliczenie powierzchni PEG dla działek skarżącego nastąpiło na podstawie zdjęć lotniczych pochodzących z 15 lipca 2009 r. Dane pochodzące ze zdjęć wykonanych w ww. dacie oraz fakt, że strona składała wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009, w ocenie organu, stanowią bezsprzecznie najlepszą podstawę do ustalenia rzeczywistego poziomu powierzchni uprawnionej do wsparcia. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 11 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego organ zwrócił uwagę, że zasady te modyfikuje znaczenie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 127). Ustawa ta stanowi m.in., że organ rozpatruje cały zebrany materiał dowodowy. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, organ nie ma obowiązku aktywnego zbierania dodatkowego materiału w sytuacji, gdy uzna za wystarczający ten, którym już dysponuje. Stąd też organ II instancji uznał, że nie było konieczności przeprowadzenia weryfikacji terenowej na deklarowanych przez stronę działkach rolnych. Ponadto organ stwierdził, że to na stronie ciąży obowiązek wykazania dowodów, na których opiera swe twierdzenia. Poza tym stronie na jej żądanie zapewnia się czynny udział w postępowaniu, a strona na każdym etapie postępowania może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów, a także może zgłaszać żądania dotyczące przedmiotowego postępowania, ale organ nie ma obowiązku o tym pouczać ani wzywać do podjęcia konkretnych czynności, świadczy też o tym wyłączenie stosowana art. 81 k.p.a. Natomiast zarzuty naruszenia art. 12 k.p.a. strona w ogóle nie uzasadniła. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż nie stwierdzono niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź innych naruszeń k.p.a. lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek. W piśmie z dnia 26 grudnia 2012 r. M. K. odniósł się do argumentów Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje swoje zarzuty zawarte w skardze. Ponadto skarżący podniósł, że nie wymaga uzasadnienia powoływanie się na art. 12 k.p.a., gdyż same daty wydawanych decyzji przez organy administracji w przedmiotowej sprawie mówią same za siebie. Zdaniem skarżącego, po stronie organów administracyjnych zabrakło przede wszystkim wnikliwości w prowadzeniu postępowania. Ponadto art. 155 k.p.a. wyraźnie traktuje, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję bez zgody strony jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Natomiast przedmiotowa decyzja jak najbardziej te prawa ogranicza. Skarżący uważa również, że nie można obciążać odpowiedzialnością strony postępowania za błędy popełnione przez organ administracyjny. Podkreślił, że wbrew zasadom k.p.a. organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu oraz nie zachował obowiązku informowania skarżącego by zapobiec szkodom spowodowanym jego nieznajomością prawa. Mając powyższe na względzie skarżący podniósł, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie posiadał żadnych konkretnych argumentów, które mogłyby zasługiwać na uwzględnienie, gdyż oczywistym jest, że decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad k.p.a., czyli z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Jak stanowi § 2 art. 134 P.p.s.a. sąd nie może też wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola wydanych w niej rozstrzygnięć, wykazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zmodyfikował postępowanie dowodowe w sprawach dotyczących przyznania płatności ONW. Bezspornym jest, że zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów. W postępowaniu w tego rodzaju sprawach organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy). Jednakże w myśl ust. 2 pkt. 3 powyższego przepisu organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (ust. 2 pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy, ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela zatem w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wypowiedziany w wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 709/10; LEX nr 759395, że: "Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony." W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organów, nie zgromadzono takiego materiału dowodowego, który by pozwalał na usunięcie wszelkich wątpliwości, a w motywach wydanych rozstrzygnięć, nie zawarto przekonywującej argumentacji, przemawiającej za prawidłowością podjętych decyzji. Trafnie wskazują organy, że materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności ONW zostały określone w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji "płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem": 1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w: a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005"; 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)4), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.)". Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy. Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 14 - 17 rozporządzenia nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz. U. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 z późn. zm.). Wykorzystano więc, jak podniósł organ odwoławczy, ortofotomapy cyfrowe, dane Ewidencji Gruntów i Budynków, dane z rejestru zwierząt gospodarskich, które to źródła umożliwiły organom orzekającym porównanie danych z wniosku z danymi pochodzącymi z tych źródeł i dokonanie ustalenia dla każdej działki ewidencyjnej tzw. maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (tj. powierzchni referencyjnej lub powierzchni ewidencyjno – gospodarczej PEG), wskazującego największy możliwy areał uprawiany na danej działce. Nie ulega wątpliwości, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Stwierdzenie jednakże rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy powinno pociągać za sobą działania organów zmierzające do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza, gdy ustalenia poczynione przez organy są kwestionowane przez stronę. Zdaniem Sądu modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Obowiązek taki wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a., który to w żaden sposób nie został wyłączony. Przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie oznacza złagodzenia obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane decyzje, stwierdzić należy, że decyzje te wymogom tym nie odpowiadają. Nie jest wystarczającym, w ocenie Sądu, jedynie ogólne odwołanie się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do dowodów pozyskanych z systemu LPIS. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów, nawet jednozdaniowych, przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni zgłoszonych do dopłat działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Z akt przekazanych Sądowi nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące twierdzenia strony było przeprowadzone. Uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. ONW, czy płatności bezpośrednie, zmierza wprawdzie do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie jest tak daleko idące, aby twierdzić, że organy są zwolnione od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona kwestionowała ustalenia poczynione w ramach kontroli administracyjnej, podnosząc, że jedna z działek leży koło lasu i jest cień od drzew. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych. Stosownie do treści art. 78 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a żądania nie uwzględnia się jedynie w enumeratywnie określonych przypadkach (por. wyrok z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 858/09). Choć w rozpoznawanej sprawie wniosek taki nie został wprost sformułowany w odwołaniu, to rzeczą organu prowadzącego postępowanie było uwzględnienie rzeczywistego zamiaru strony działającej bez fachowego pełnomocnika, a wynikającego z treści składanych przez nią pism (tutaj: odwołania). Podniesione przez skarżącego zarzuty winny być szczegółowo rozpatrzone i ocenione. Ustalenia określające zakres posiadania (obszar działek rolnych) winny więc znaleźć się w materiale dowodowym sprawy i być przedstawione i ocenione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie ze wskazanym już art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga zatem wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się natomiast na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową. Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. Jak wskazano w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 735/09, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także podziela, obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Organ stwierdził tylko, że pochodzące z 2009 r. zdjęcia lotnicze, którymi dysponuje Agencja, nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zdeklarowanej do płatności przez skarżącego, prowadzona jest zgodnie z normami działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na ww. zdjęciach terenu utwardzonej drogi dojazdowej, ciągnącej się wzdłuż południowej granicy części dz. ewid nr [...], domu i zabudowań wraz z infrastrukturą na dz ewid. nr [...], porośniętego drzewami i krzakami południowego i południowo – zachodniego krańca dz. ewid nr [...], które to obszary zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenie powierzchni uprawnionych do płatności ONW. Skoro więc skarżący twierdził, że jedna z działek położona jest koło lasu i na zdjęciach uwidocznione zostało zacienienie, to organy nie rozwiały wątpliwości w tym zakresie, że ortofotomapy w tej kwestii oddają rzeczywisty stan na gruncie. Najistotniejsze jednak, że organy nie powołały się w uzasadnieniu decyzji, które to konkretne ortofotomapy, znajdujące się w aktach sprawy obalają twierdzenia skarżącego i przedstawiają rzeczywisty stan przemawiający za argumentami Agencji. W aktach znajduje się przy wniosku skarżącego materiał w postaci map, ale zupełnie nie wiadomym jest, czy są to ortofotomapy pochodzące z systemu LPIS, na który powołuje się Agencja i co przedstawiają. Rzeczywiście, na niektórych z nich zaznaczone są nr działek, a kolorem czerwonym bliżej nie opisane w legendzie map powierzchnie. Znajdują się też mapy, przedstawiające poszczególne działki z obrysowanymi ich powierzchniami czerwoną linią z punktami, a także działki, których powierzchnie zaznaczono na nich jasnożółtym kolorem. Nie wiadomym jest, co one odzwierciedlają, jakie powierzchnie działek na nich zaznaczono. Który zatem z tych dowodów potwierdza stanowisko organów uwidaczniając tereny kwalifikujące się do wykluczenia z płatności, jak podniosła Agencja. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nie można zaakceptować tak przeprowadzonego postępowania dowodowego organów obu instancji. Skoro sądom administracyjnym została przyznana kompetencja do zweryfikowania pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć w przedmiocie płatności, to nawet przy takim uregulowaniu tego postępowania dowodowego, jako uproszczonego, kontrola ta nie może być iluzoryczną. Sąd nie może też domyślać się poczynionych przez organy ustaleń. Ustalenia organów muszą być bowiem weryfikowalne. W niniejszej natomiast sprawie jest to niemożliwe. Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest ich uchylenie. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego - np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 156 § 1 kpa. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, na co wskazał NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000r. FPS 12/99 (tak A. Kabat, Komentarz do art. 135 ustawy P.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 35/2013. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 pażdziernika 2011r., I FSK 1573/10 (LEX nr 1069287): "Uregulowanie zawarte w art. 135 p.p.s.a. daje sądowi możliwość rozszerzenia kontroli poza zaskarżone akty i czynności, o ile mieszczą się one w granicach danej sprawy". Niewątpliwie w granicach niniejszej sprawy została wydana decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pierwotnie skarżącemu płatności w innej, wyższej niż to w kontrolowanych decyzjach wysokości. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 135 P.p.s.a. wobec decyzji wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu. Przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ właściwy działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii poza wykazaniem przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 k.p.a., np. rażącego naruszenia prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 marca 2012r., II OSK 2525/10 (LEX nr 1145613), że : "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkr. 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Rażącym naruszeniem prawa nie będzie zatem każde jego naruszenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia. Z uzasadnienia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności wynika natomiast niezbicie, że doszło do błędnych ustaleń okoliczności mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a więc do naruszenia w prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie płatności przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby nieuwzględnienie danych, o których mowa w uzasadnieniu tej decyzji, dotyczących działek ewidencyjnych skarżącego wyczerpywało przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Uchybienia, o których mowa w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, jednak z pewnością nie wykazywały one cech rażącego naruszenia prawa, a błędu organu w ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takich działań organu nie można zaakceptować jako zgodnych z prawem, tym bardziej ,że negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy zostały przerzucone na skarżącego. Popełnienie błędów przez organy, w żaden sposób nie dawały podstawy do stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej w tej sprawie decyzji. Strona nie może zdaniem Sądu ponosić negatywnych konsekwencji błędów organu w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia organów zostały zweryfikowane po dwóch latach od wydania decyzji co do istoty sprawy. Wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegała więc, na podstawie art. 135 P.p.s.a, także decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.