III SA/Kr 18/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2012 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się na art. 138 § 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 ust 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. A. P. (dalej: skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na rok 2012. We wniosku skarżący wskazał, że płatność ONW przysługuje za obszary o łącznej powierzchni 2,17 ha, położone w gminie B, oznaczając je jako działki rolne: A (na działce ewidencyjnej [...] i [...] – obr. ewid. K), B ([...] – obr. ewid. K), C ([...] – obr. ewid. M), D ([...] – obr. ewid. M), E ([...] – obr. ewid. M), F ([...] – obr. ewid. K). Decyzją z dnia [...] 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2012 w łącznej wysokości 234,49 zł. Organ stwierdził, że obszary określone jako działki A, B i F leżą w całości na terenach, za które nie przyznaje się płatności ONW, tj. w obrębie K w gminie B. Organ powołał się przy tym na "Wykaz obszarów ONW", stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Przyjęto zatem, że obszary zakwalifikowane jako obszary ONW zajmują powierzchnię 1,31 ha i należą do typu ONW – "Nizinne strefa I", a stawka płatności do 1 ha na obszarach tego typu wynosi 179,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, wydanie decyzji zgodnie ze stanem faktycznym wykazanym we wniosku o przyznanie płatności ONW oraz weryfikację decyzji i przyznanie pełnej płatności. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, wszystkie wykazane obszary należą do obszarów ONW i w poprzednich latach przyznawano z ich tytułu płatność ONW. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w osnowie decyzji, że dotyczy ona płatności za rok 2011, a w uzasadnieniu decyzji – za rok 2009. Organ odwoławczy podniósł, że podczas rozpoznawania sprawy w pierwszej instancji stwierdzono, że zarządzeniem nr [...] Starosty z dnia [...] 2010 r. w sprawie utworzenia nowego obrębu K powstałego z dotychczasowego obrębu U oraz podziału dotychczasowego obrębu U. Obręb K nie znajduje się tymczasem pośród obszarów wymienionych jako uprawniające do płatności ONW w załączniku do ww. rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Tymczasem działki oznaczone we wniosku o płatność jako obszary A, B i F leżą właśnie w obrębie K. Organ odwoławczy wskazał, że "nawet jeśli ma wątpliwości co do tego, czy wykaz terenów uprawnionych do płatności ONW jest w odniesieniu do sprawy strony aktualny (tj. czy uwzględnia w/w zarządzenie starosty wprowadzające obręb K), jako organ administracji jest związany przepisami i nie mógł rozstrzygnąć sprawy inaczej). Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc uchylenie wydanych decyzji, wydanie decyzji zgodnie ze stanem faktycznym wykazanym we wniosku o płatność ONW oraz weryfikację decyzji i wydanie płatności ONW w pełnej wysokości. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Spór między stronami tego postępowania sprowadzał się w istocie do skuteczności zmian w obrębach ewidencyjnych, wprowadzonych na mocy zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] 2010 r. Choć podstawowym skutkiem tego aktu jest dokonanie zmian na mapie ewidencyjnej, to jednak mógł on mieć istotny wpływ na przyznanie skarżącemu płatności ONW. Wynika to z faktu, że wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów obszarów jest określony w załączniku do ww. rozporządzenia z dnia z dnia 11 marca 2009 r. Wykaz ten jest skonstruowany w ten sposób, że odwołuje się do obrębów ewidencyjnych, o których mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Konkretnym obrębom przyznaje się status jednego z typów obszarów ONW, a od tej kategoryzacji zależy wysokość płatności ONW. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga przypomnienia, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173), programu rozwoju obszarów wiejskich realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obejmuje m.in. działanie polegające na wspieraniu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Co równie istotne, stosownie do art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE seria L, Nr 277, poz. 1) określono, że każdy program rozwoju obszarów wiejskich obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r. W motywie 33. tego rozporządzenia zauważono z kolei, że płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami powinny przyczyniać się, poprzez nieprzerwane użytkowanie gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i wspierania zrównoważonych systemów rolniczych. Powinno się ustanowić obiektywne parametry dla ustalenia poziomu płatności w celu zapewnienia skuteczności tego systemu wsparcia oraz zapewnienia osiągnięcia jego celów. W art. 37 ust. 1 analizowanego rozporządzenia zwrócono natomiast uwagę na to, by płatności te rekompensowały dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. W świetle powyższego należy zauważyć, że prawodawca europejski zwrócił szczególną uwagę na perspektywę programu rozwoju obszarów wiejskich, tj. jednolitość okresu od 2007 do 2013 r. oraz na istnienie rzetelnego katalogu obszarów, z którymi związane są płatności, a które w istocie powinny charakteryzować się naturalnymi utrudnieniami w prowadzeniu produkcji rolnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wypada podkreślić, że w odniesieniu do obrębów ewidencyjnych, w których zlokalizowane są obszary wykazane przez skarżącego we wniosku o płatność ONW, ostatnia merytoryczna kontrola zagadnienia, czy obręb należy zaliczyć do "obszaru ONW" została przeprowadzona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z wydaniem rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Stąd też w ocenie Sądu, działki ewidencyjne pozostające obecnie w granicach innych – niż wykazane w załączniku do tego rozporządzenia – obszarów ONW, powinny zostać ocenione przez organ jako należące do obszarów ONW, o ile należały do nich w chwili wydania tego rozporządzenia. Zasadę tę należy stosować jednak wyłącznie wówczas, gdy ewentualne modyfikacje obrębów ewidencyjnych nie znalazły odzwierciedlenia w wykazie obszarów ONW – załączniku do ww. rozporządzenia. Powyższa konstatacja wynika z podstaw wydawania przez starostów aktów w przedmiocie modyfikacji granic obrębów ewidencyjnych, w szczególności tych, określonych w § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W przytoczonych przepisach wskazano, że przy projektowaniu przebiegu granic obrębów uwzględnia się podział na rejony statystyczne i obwody spisowe. Określono również, że granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw. Przesłanki te w ocenie Sądu są niekompatybilne z celami płatności ONW, które dotyczą obszarów charakteryzujących się naturalnymi utrudnieniami w prowadzeniu produkcji rolnej. Stanowisko to potwierdza także organ wydający rozporządzenie z dnia 11 marca 2009 r. W zalegającym w aktach sprawy piśmie (k. 24) dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważono, że "jeśli nowe obręby są wydzielane z obrębów zakwalifikowanych do obszarów ONW, wymienionych w załączniku do ww. rozporządzenia (...), to zmiany granic tych obrębów są traktowane jako zmiany techniczne i w związku z powyższym, działki rolne, zlokalizowane w nowoutworzonych obrębach są nadal objęte płatnościami ONW na dotychczasowych zasadach, obowiązujących w ramach PROW 2007-2013". W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., polegającym na niezasadnym pominięciu przyznania płatności ONW w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych przez skarżącego we wniosku o płatność ONW literami: A, B i F. Na marginesie niniejszego rozstrzygnięcia należy również zauważyć, że zaskarżona decyzja jest również niespójna i to na dwa sposoby. Przede wszystkim organ odwoławczy w osnowie decyzji określił, że dotyczy ona przyznania skarżącemu płatności za rok 2011, gdy tymczasem decyzja organu pierwszej instancji w tej sprawie oraz wniosek skarżącego o przyznanie płatności nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotem sprawy jest płatność ONW za rok 2012. Zaskarżona decyzja jest również niespójna wewnętrznie, bowiem w jej uzasadnieniu odniesiono się do stanu faktycznego (daty wniosku oraz okresu, za który przysługuje płatność) z roku 2009. Uchybienie takie narusza nie tylko zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), ale również oznacza naruszenie art. 9 k.p.a. z uwagi na faktyczną dezinformowanie skarżącego co do jego praw i obowiązków. Zasady te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 21 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zastosuje wszystkie wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności rozpozna wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW w roku 2012 z pominięciem zmian wynikających z zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] 2010r., tak by płatności ustalone na lata 2007 – 2013 obejmowały w każdym z tych lat takie obszary, jakie zakwalifikowano do płatności ONW w poprzednich latach, o ile o taką płatność wnosił skarżący. Ponadto organ sporządzi adekwatną decyzję w sposób rzetelny, umożliwiający realizację zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i 9 k.p.a. Zatem ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego, uchylono zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa oraz dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten – w myśl art. 135 p.p.s.a. – zastosowano również w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a zasądzoną kwotę oznaczono – stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a. – w wysokości równowartości wpisu od skargi w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.