III SA/Kr 1816/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 września 2024 r. znak 010070/680/4857281/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej T. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 maja 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na syna na okres 2022/2023. W dniu 24 maja 2022 r. ZUS poinformował skarżącą o przyznaniu prawa do przedmiotowego świadczenia na ww. okres w kwocie 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. nr 010070/680/4857281/2022 ZUS uchylił skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. i przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie w związku z utratą legalnego pobytu w Polsce w związku z zarejestrowaniem się w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła o jej uchylenie. Podkreśliła, że w sprawie nie istniały żadne okoliczności mogące doprowadzić do wygaśnięcia prawa do pobierania świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 24 września 2024 r. nr 0100/70/680/4857281/2022 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu 7 sierpnia 2024 r. wezwano skarżącą o aktualizację danych w zakresie legalności pobytu jej i dziecka w Polsce poprzez kontakt: z Urzędem Gminy w miejscu zamieszkania i placówką Straży Granicznej, na terenie której przekroczono granicę Polski oraz z Komendantem Głównym Straży Granicznej w celu wyjaśnienia na jakiej podstawie i z jakiego powodu nie został odnotowany legalny pobyt ww. w Polsce. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła: zaświadczenie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 12 sierpnia 2024 r. o zarejestrowaniu jej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Tarnowie jako osoba bezrobotna w okresie od 4 maja 2022 r. do 24 kwietnia 2023 r.; zaświadczenie z dnia 12 grudnia 2023 r. z rejestru PESEL z Urzędu Gminy Tarnów o nadaniu numeru PESEL i statusu UKR od dnia 2 maja 2022 r. dla dziecka wraz z odnotowanym jego wyjazdem z Polski w dniu 27 sierpnia 2023 r. i przyjazdem do Polski w dniu 4 września 2023 r.; zaświadczenie z dnia 11 października 2023 r. z Zespołu Szkół [...] w Tarnowie potwierdzające uczęszczanie do szkoły dziecka. Nie dostarczyła natomiast żadnego dokumentu ze Straży Granicznej. Prezes ZUS wskazał następnie, że z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej, zaktualizowanego w dniu 26 stycznia 2024 r. wynika, że pobyt skarżącej i jej dziecka w okresie od 29 stycznia 2023 r. do 3 września 2023 r. nie może zostać uznany za legalny w związku z zarejestrowaniem się jej i dziecka w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej. Na podstawie ww. rejestru ustalono także, że skarżąca i jej dziecko posiada legalny pobyt w Polsce jako uchodźca wojenny w okresach: - od 2 marca 2022 r. do 28 stycznia 2023 r.; - od 4 września 2023 r. do 30 września 2025 r. W rejestrze SPEC- PESEL skarżąca i jej dziecko figuruje z nadanym statusem UKR od dnia 2 marca 2022 r. W konsekwencji organ II instancji wyjaśnił, że wobec faktu, iż zgodnie z ww. rejestrem w okresie od 29 stycznia 2023 r. do 3 września 2023 r. skarżąca i jej syn nie przebywali legalnie w Polsce, świadczenie wychowawcze za wskazany powyżej okres na syna, skarżącej nie przysługuje. W związku z tym pobrane przez nią świadczenie w kwestionowanym okresie podlega zwrotowi. Prezes wyjaśnił przy tym, że o kwocie nienależnie pobranego świadczenia podlegającej zwrotowi skarżąca zostanie powiadomiona odrębną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i okoliczności, w szczególności poprzez niezwrócenie się do Straży Granicznej o odpis aktualnego zaświadczenia z rejestru, nieokazanie aktualnego pisma z rejestru skarżącej jak również pominięcie znaczenia materiału dowodowego złożonego w niniejszej sprawie, w tym z dokumentów urzędowych, które to dokumenty udowadniały legalny pobyt skarżącej i jej syna w Polsce; - art 80 oraz 81a k.p.a. poprzez niedokonanie oceny legalności pobytu skarżącej i jej syna na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości, których organ nie usunął (a był do tego zobowiązany i na mocy przepisów prawa i wobec kilkukrotnych próśb i wniosków - listownie i telefonicznie - ze strony skarżącej, która sygnalizowała problem rejestru Straży Granicznej). - art. 6 § 7 ust. 2e ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytoriom tego państwa poprzez nakazanie skarżącej zwrócenia się do Straży Granicznej celem uzyskania dokumentu z rejestru potwierdzającego legalność pobytu jej oraz syna, podczas gdy skarżąca nie była do takich czynności legitymowana prawem, a prawo do zwrócenia się do Straży Granicznej na mocy ustawy posiada enumeratywnie wymieniony krąg podmiotów, w tym: ZUS. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał podniesione w skardze argumenty. Podkreślił, że skarżąca uzyskała samodzielnie od pracownika Straży Granicznej informację, że w rejestrze istniał błąd co do jej zarejestrowania w innym kraju w Unii, którego to błędu pracownik nie potrafił wyjaśnić, ale według jego relacji błąd w rejestrze został naprawiony i skarżąca i jej syn widnieją w tym rejestrze przez cały sporny okres. Pomimo próśb skarżącej organ nie wystąpił jednak do Komendanta Straży Granicznej o wyjaśnienie tej kwestii. Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylającą skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na okres 2022/2023 na dziecko i przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie kwestionuje zaskarżonej decyzji w zakresie zasadności przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r., a jedynie w zakresie uchylenia jej prawa do tego świadczenia od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. w związku z utratą legalnego pobytu w Polsce w związku z zarejestrowaniem się w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE, ocena Sądu dotyczy prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji w tej części, w której świadczenie wychowawcze zostało uchylone. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy zasadnie uchyliły skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego w ww. okresie. W ocenie Sądu skarga jest w całości zasadna. Analiza uzasadnienia decyzji organu I, jak i II instancji prowadzi bowiem do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572) - dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w zakresie uchylenia przyznanego już prawa do świadczenia wychowawczego wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest to element niezbędny do trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny znaczenia i wartości tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie do treści art. 107 § 6 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak wynika zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów kierujących organem przy podejmowaniu decyzji, powinno być pokazaniem rozumowania organu, a nie tylko wykazem zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 110/15). Organy uznały, że skarżącej należało uchylić przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. bowiem jej pobyt oraz jej dziecka w okresie od 29 stycznia 2023 r. do 3 września 2023 r. nie mógł zostać uznany za legalny w związku z zarejestrowaniem się w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. Powyższe wywiedziono z zaktualizowanego w dniu 26 stycznia 2024 r. rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej. Wskazano przy tym, że skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu ze straży granicznej wyjaśniającego na jakiej podstawie i z jakiego powodu w powyższym okresie nie został odnotwany legalny pobyt w Polsce. Nie jest sporne, że weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U.2024.167) oraz kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, Prezes ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdu z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Nie oznacza to jednak - zdaniem Sądu – że postępowanie dowodowe organu ograniczone jest wyłącznie do sprawdzenia danych w tych rejestrach. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy. Obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia od spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych "legalności pobytu", a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie przedmiotowe rejestry stanowią dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może to prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie, jak zdaje się uważać organ (por. WSA w Kielcach w wyroku z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 257/24). Rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej z dokonanymi w nim adnotacjami jest tylko dowodem w sprawie. Z przepisów prawa procesowego (kodeksu postępowania administracyjnego, który stosuje się w świetle postanowień 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) wynika, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Zatem, mając na uwadze otwarty katalog dowodów, dane zdarzenie może być wykazane każdym legalnym dowodem. Dowodem są w szczególności dokumenty urzędowe (art. 76 k.p.a.). Dane zawarte w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej mają - w ocenie Sądu - walor dokumentu urzędowego, a organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym co do faktów. Nie oznacza to, że nie ma on obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sprzeciwić się bowiem należy takiemu rozumieniu art. 76 k.p.a., które prowadziłoby do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie danych z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej niezgodnych ze stanem rzeczywistym. W okolicznościach sprawy, Prezes ZUS zaniechał samodzielnego ustalenia i oceny faktów istotnych z punktu widzenia przesłanek utraty prawa do świadczenia wychowawczego. Po złożeniu odwołania i przedłożeniu przez skarżącą dowodów z dokumentów, w wyniku których organ odwoławczy powinien powziąć wątpliwości co do prawdziwości wpisu w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej z rzeczywistym stanem rzeczy, organ ograniczył się jedynie do wezwania skarżącej do wyjaśnienia, aby ona wyjaśniła z Komendantem Głównym Straży Granicznej na jakiej podstawie i z jakiego powodu nie został odnotowany legalny pobyt jej i syna w Polsce. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że: "w rozmowie telefonicznej z przedstawicielem Straży Granicznej zostałam zapewniona, że w systemie wkradł się błąd, który został już poprawiony i - zgodnie z prawdą i wszelkimi pozostałymi dowodami - mój pobyt oraz syna był przez cały okres przebywania w Polsce legalny. Straż Graniczna poinformowała mnie, że nie może wydać mnie bezpośrednio dokumentu z rejestru, ale zrobi to na zapytanie ZUS, który jako organ publiczny jest uprawniony do uzyskania tej informacji." Ponadto "oświadczam, że nigdy nie rejestrowałam ani siebie ani syna w jakimkolwiek innym rejestrze zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. (...) Dodatkowo, tak jak wskazywałam w Odwołaniu, wyjaśniłam sytuację w Urzędzie Gminy Tarnów, gdzie zostało mi potwierdzone, że ani ja ani syn Y. nigdy nie utraciliśmy prawa do legalnego pobytu (...) jak również nasz PESEL UKR nigdy nie wygasł." (k. 61 i 63 a.a.). Ponadto skarżąca dołączyła do pisma dołączyła: zaświadczenie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 12 sierpnia 2024 r. o zarejestrowaniu jej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Tarnowie jako osoba bezrobotna w okresie od 4 maja 2022 r. do 24 kwietnia 2023 r.; zaświadczenie z dnia 12 grudnia 2023 r. z rejestru PESEL z Urzędu Gminy Tarnów o nadaniu numeru PESEL i statusu UKR od dnia 2 maja 2022 r. dla dziecka wraz z odnotowanym jego wyjazdem z Polski w dniu 27 sierpnia 2023 r. i przyjazdem do Polski w dniu 4 września 2023 r.; zaświadczenie z dnia 11 października 2023 r. z Zespołu Szkół [...] w Tarnowie potwierdzające uczęszczanie do szkoły jej dziecka w roku szkolnym 2022/2023. Podkreślić należy, że dokumenty powyższe skarżąca przedłożyła już przy odwołaniu. Pomimo jednak powyższych wyjaśnień i próśb skarżącej - "o zwrócenie się do Straży Granicznej celem ponownego sprawdzenia rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej" (k. 61 a.a.), "o okazanie dokumentu zawierającego informację, na którą się Państwo powołują wskazując, że ja i mój syn zarejestrowaliśmy się w innym systemie zabezpieczenia społecznego na terenie Unii Europejskiej" (k. 61 a.a.) - oraz przedłożonych dokumentów, organ bezrefleksyjnie, nie wyjaśniając podstawowych kwestii i nie odnosząc do wyjaśnień skarżącej i przedłożonych przez nią dokumentów, uznał, że pobyt skarżącej i jej dziecka w okresie 29 stycznia 2023 r. do 3 września 2023 r. nie może zostać uznany za legalny, co w konsekwencji doprowadziło go do wydania zaskarżonej decyzji. Organ zaniechał również przedstawienia i omówienia okresów, w jakichś skarżąca i jej syn faktycznie przebywali bądź też nie, na terytorium Rzeczypospolitej, zwłaszcza, że z załączonych do akt administracyjnych wydruków z rejestrów Straży Granicznej wynikają nieścisłości, z jednej strony bowiem, w zakresie danych o okresach legalności pobytu wpisano "2. Okres uprawniający od 2022-03-02 do 2023-01-28 3. Okres uprawniający od 2023-09-04 do 2024-03-04", z kolei w kwestii przekroczeń wskazano "1 Przyjazd 2023-09-04 2 Wyjazd 2023-08-07 3 Przyjazd 2022-05-02" (podkreślenia Sądu) (k. 106 i 110 a.a.). Ustalenia w powyższym zakresie powinny stanowić dla organu punkt wyjścia dla rozważań w przedmiocie uchylenia prawa do przyznanego już skarżącej świadczenia wychowawczego na okres 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 7, 9, 10, 11, 77 § 1 i 80, 107 § 3 oraz 79a k.p.a. w zw. z art. 6 § 7 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytoriom tego państwa (Dz.U.2024.167), ponieważ nie zostały wyjaśniona kwestia legalności skarżącej i jej syna w Polsce, tj. okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie również określonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Sąd wyjaśnia, że nie dokonał oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że decyzje zostały wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Przeprowadzając ponowne postępowanie, organy zastosują się do wytycznych przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.