III SA/Kr 1817/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Przeciszów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 25 października 2023 r. znak: WN-II.4131.1.19.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia nr 80/2023 Wójta Gminy Przeciszów z dnia 22 sierpnia 2023 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 im. Jana Pawła II w Przeciszowie uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 października 2023 r. stwierdził nieważność w całości zarządzenia nr 80/2023 Wójta Gminy P. z dnia 22 siepania 2023 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 im. [...] w P. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 13 września 2023 r. otrzymał od Małopolskiego Kuratora Oświaty informację, w której na podstawie art. 56 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 737) zawiadamiającą o wydaniu przez Wójta Gminy P. ww. zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 im. [...] w P. od 1 września 2023 r. na okres 5 lat szkolnych K. G., pomimo negatywnego stanowiska Małopolskiego Kuratora Oświaty. W ww. piśmie Kurator Oświaty powołała się na art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego oraz pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 grudnia 20220 r., III SA/Kr 1035/20 tj., że "powierzyć stanowisko dyrektora na podstawie tego przepisu można kandydatowi, co do którego organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny osiągnęli jednomyślność, zgodność stanowisk’'. Zdaniem Kuratora, w sytuacji wyrażenia przez niego jednoznacznego, negatywnego stanowiska wobec przedstawionego kandydata, wydanie kwestionowanego zarządzenia naruszyło art. 63 ust.12 Prawa oświatowego. Organ nadzorczy podał, że jego ocena jest zbieżna z zarzutami przedstawionymi przez Kuratora Oświaty. Powodem negatywnego stanowiska Kuratora Oświaty był fakt, że proponowana przez Wójta kandydatka w ogóle nie uczestniczyła w konkursie, który nie zakończył się wyłonieniem Dyrektora Szkoły. Na skutek wniosku Wójta z 9 sierpnia 2023 r. o ponowną ocenę kandydata, Kurator Oświaty podtrzymała wcześniej wyrażone, negatywne stanowisko. Tym samym nie doszło do porozumienia z organem sprawującym nadzór pedagogiczny w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Zdaniem Wojewody instytucja powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny interpretowana winna być ściśle, tj. w ten sposób, że osoba dyrektora szkoły jest zaakceptowana jako kandydat przez organ sprawujący nadzór. Zatem – wbrew stanowisku Wójta – dla przyjęcia, że kandydat został wybrany w porozumieniu z organem sprawującym nadzór nie wystarczał sam fakt wystąpienia o zajęcie stanowiska przez ten organ nadzoru. Zatem samo powiadomienie Kuratora Oświaty i pozostawienie Wójtowi luzu decyzyjnego bez względu na stanowisko Kuratora Oświaty, było błędną interpretacją. Organ nadzoru argumentował, że użyty przez ustawodawcę termin "porozumienie" niesie za sobą językową konotację bycia w zgodzie, uzgodnienie, uzyskanie pozytywnego stanowiska, jednomyślność, których w zaistniałym stanie faktycznym, pomimo dwukrotnego wystąpienia Wójt nie uzyskał. Jednocześnie organ nadzoru zastrzegł, że nie był władny do oceny zasadności stanowiska Kurator Oświaty co do przyczyn braku wyrażenia zgody na proponowaną kandydatkę na stanowisko dyrektora; brak mu było bowiem ustawowych kompetencji w tym przedmiocie. Bezspornym było że do porozumienia nie doszło, a powierzenie stanowiska nastąpiło wbrew stanowisku Kurator Oświaty. Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził nieważność ww. zarządzenia ponieważ w sposób istotny naruszało ono obowiązujący porządek prawny w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy P. reprezentujący skarżącą gminę (Wójt) wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Wójt zarzucił Wojewodzie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. : 1. art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego, przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i w efekcie przyjęcie, że dwukrotne wystąpienie przez Wójta o opinię o kandydacie na dyrektora szkoły oraz brak zaopiniowania przedmiotowej kandydatury przez organ nadzoru pedagogicznego pod względem formalnym i merytorycznym nie wypełniało obowiązku osiągnięcia porozumienia co do osoby kandydata na dyrektora szkoły, co w dalszej kolejności doprowadziło do stwierdzenia, że Wójt wydając zarządzenie nr 80/2023 z 22 sierpnia 2023 r. działał z naruszeniem art. 63 ust. 12 ustawy prawo oświatowe; 2. art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia w całości, pomimo że w działaniach organu prowadzącego zmierzającego do zawarcia z organem nadzoru pedagogicznego porozumienia w sprawie kandydata na dyrektora szkoły nie można było dopatrywać się istotnego naruszenia prawa, a dodatkowo wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z uchybieniem terminów wskazanych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Wójt wyjaśnił, że w związku z nierozstrzygnięciem konkursu na dyrektora szkoły (żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej większości głosów) zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o zajęcie stanowiska co do kandydatury K. G. na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 im. [...] P. W odpowiedzi Kurator Oświaty zajął w zakresie przedstawionej kandydatury negatywne stanowisko, jednak go nie uzasadnił. Zdaniem Wójta, okolicznością dyskwalifikującą ww. kandydatkę nie mógł być brak ubiegania się przez nią o stanowisko dyrektora szkoły w konkursie, gdyż szczególny tryb powierzenia tego stanowiska na podstawie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego uruchamiany jest właśnie w przypadku braku rozstrzygnięcia konkursu, w którym opiniowany kandydat nie musiał brać udziału. Żadne inne argumenty przemawiające za negatywną opinią Kuratora Oświaty wobec przedstawionego kandydata nie zostały podniesione. Na poparcie swojego stanowiska Wójt powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2020 r., II SA/Wa 666/20. Wójt podkreślił, że pomimo dwukrotnego zwrócenia się do Kuratora Oświaty o uzgodnienie zaproponowanej kandydatury na stanowisko dyrektora szkoły, Kurator nie dążył w żaden sposób do wypracowania wspólnego stanowiska. Tym samym, za chybione należało uznać stanowisko Wojewody, że Wójt z art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego wyinterpretował, iż sam fakt wystąpienia o zajęcie stanowiska przez Kuratora Oświaty był wystarczający dla przyjęcia, że kandydat został wybrany w porozumieniu z organem sprawującym nadzór. Wójt podkreślił, że znane jest mu zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III SA/Kr 1035/20, jednak wspomniane orzeczenie nie jest prawomocne - w odróżnieniu od wyroku II SA/Wa 666/20. Wójt podkreślił nadto, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z uchybieniem terminów wskazanych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wydział Prawny i Nadzoru wydał zawiadomienie z 24 października 2023 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którym zwrócił się do Wójta o zajęcie stanowiska w terminie do dnia 25 listopada 2023 r., godz. 9.00. Następnie nie czekając na wyznaczony termin Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym podał błędną datę – 28 października 2023 r. przekazania poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisu zarządzenia nr 80/2023 z 22 sierpnia 2023 r., a była to data przyszła na dzień wydania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. pełnomocnik Wójta podkreślał, że nie ma prawnej możliwości zaskarżenia odmowy kuratora oświaty w uzgodnieniu kandydatury na dyrektora szkoły wskazywanego w trybie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego. Wójt dwukrotnie próbował dokonywać uzgodnień. Nie było możliwe powołanie również wicedyrektora szkoły bo szkoła takiego nie ma. Wójt wskazywał, że nauczyciele nie są chętni do zgłaszania się do ogłaszanych konkursów. Proponowana kandydatka spełniała wszystkie kryteria wymagane dla nauczyciela i dyrektora szkoły. W przypadku odmowy porozumienia – nie wiadomo więc kto miałby kierować szkołą. Pełnomocniczka organu podkreślała, że organ nadzoru kierował się przede wszystkim zasadą legalizmu i nie mógł analizować kwestii celowościowych czy też funkcjonalnych przy interpretacji art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona ponieważ w okolicznościach faktycznych sprawy Wójt wykazał, że poprzedził wydanie unieważnionego przez Wojewodę zarządzenia, działaniami mającymi na celu powołanie w porozumieniu z Kuratorem Oświaty dyrektora szkoły podstawowej. Mający zastosowanie w sprawie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 13 Prawa oświatowego do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Z akt sprawy wynika, że jedynym uczestnikiem postepowania konkursowego był ówczesny wicedyrektor Szkoły Podstawowej nr 2 im. [...] w P. – R. P., przy czym w dacie rozpoznawania skargi szkoła ta w ogóle na miała wicedyrektora (na co wskazywał Wójt na rozprawie). Z kolei, proponowana przez Wójta kandydatka – K. G. – nie brała udziału w postępowaniu konkursowym, a w momencie kompletowania dokumentacji związanej z powierzeniem stanowiska dyrektora – pracowała w Szkole Podstawowej w P.1. Z akt wynika przy tym, że kandydatka ta była wieloletnim nauczycielem tej szkoły (tj. Szkoły Podstawowej nr 2 im. [...] w P.), ale w okresie od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2021 r. Dodatkowo z akt wynika, że biorący udział w konkursie (ówczesny wicedyrektor) nie uzyskał wymaganej większości głosów komisji konkursowej (5 głosów za; 6 głosów przeciw; 1 wstrzymujący się). W konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że rację miał Wojewoda, iż tylko jednomyślność obu organów pozwala powierzyć stanowisko dyrektora w trybie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego, spowodowałoby paraliż funkcjonowania szkoły. W prowadzonej przez Wójta szkole nie byłoby osoby zarządzającej, a więc w praktyce doszłoby do niewykonywania przez władze publiczne ciążącego na nich obowiązku zapewnienia dostępu do nauki (art. 70 Konstytucji RP) uczniom gminy. Jak wynika z akt sprawy i twierdzeń Wójta – w dacie orzekania przez sąd administracyjny – w Szkole Podstawowej nr 2 im. [...] w P. nie było wicedyrektora. Praktycznie więc, Wójt musiałby albo zaproponować na stanowisko dyrektora – osobę, która nie uzyskała wymaganej większości głosów (tj. jedynemu uczestnikowi konkursu), albo jakiemukolwiek nauczycielowi szkoły – powierzyć na 10 miesięcy prowadzenie szkoły w trybie art. 63 ust. 13 (o ile taki nauczyciel w ogóle wyraziłby zgodę). Jak wynika jednak z twierdzeń Wójta, znalezienie chętnego nauczyciela do prowadzenia szkoły w trybie konkursowym (a więc na 5 lat) – jest bardzo trudne. Badając zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego należałoby wskazać, że niewątpliwie ustawodawca założył, że organy władzy publicznej (organ prowadzący szkołę i kurator oświaty) będą działać w interesie szkoły; jej uczniów, ich rodziców i nauczycieli oraz innych pracowników zatrudnionych w szkole tj. dla dobra publicznego. Z tych to powodów ustawa nie przewiduje żadnych procedur co do możliwości zaskarżenia negatywnej postawy (oceny) kuratora oświaty proponowanych przez organ prowadzący szkołę kandydatur na stanowisko dyrektora. Zgodzić się przy tym należy z Wójtem, że wskazane przez Kurator Oświaty przyczyny odmowy uzgodnienia proponowanej kandydatki, nie miały w ogóle oparcia zarówno w art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego, jak i innych przepisach prawa. Zasadniczo w literaturze przedmiotu wskazuje się, ze powierzenie stanowiska dyrektora szkoły stanowi władczą kompetencję organu gminy wykonywaną w ramach zadania publicznego powierzonego przez ustawodawcę do realizacji przez samorząd gminy. W doktrynie podkreśla się, że kurator oświaty jako organ administracji rządowej został wyposażony w kompetencję do wyrażenia stanowiska, co do tak zgłoszonej kandydatury. Współdziałanie obu tych organów ustawodawca nazwał mianem "porozumienia". Oznacza to, że musi być zgoda obu organów na treść projektu zarządzenia powierzającego konkretnej osobie stanowisko dyrektora szkoły. Skoro organem powierzającym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), to ten organ przedstawia kuratorowi oświaty propozycję powierzenia ww. stanowiska konkretnej osobie i na taką treść kurator oświaty może, ale nie musi wyrażać zgody. W ten sposób ustawodawca uzależnił powierzenie tego stanowiska od uzgodnienia z kuratorem oświaty. Okoliczność, że ustawodawca posłużył się określeniem "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny", stanowi synonim wyrażenia "za zgodą" lub "w uzgodnieniu"." (K. Bandarzewski, Wybór dyrektora gminnej szkoły podstawowej w trybie pozakonkursowym, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 6, s. 84). Nie negując powyżej przytoczonych poglądów, Sąd zwraca uwagę, że w rozpatrywanej sprawie przedstawiona przez Wójta kandydatka spełniała wszystkie wymagania formalne do bycia dyrektorem szkoły – takiego zarzutu Kurator zresztą nie stawiał. Jedyną przyczyną odmowy zawarcia porozumienia był fakt, że kandydatka nie wzięła udziału w ogłoszonym konkursie. Trzeba jednak zauważyć, że w konkursie brał udział tylko jeden kandydat i to on nie osiągnął wymaganej większości głosów. Zaproponowanie więc jego kandydatury (gdyby Wójt zgodził się z argumentacją kuratora oświaty) doprowadziłoby do powołania takiej osoby na stanowisko dyrektora, która w procedurze konkursowej nie osiągnęła wymaganej większości głosów. W ocenie Sądu byłoby to więc działanie organu prowadzącego szkołę dokonane z lekceważeniem wyników konkursu, który przecież po to został przewidziany w ustawie, aby w sposób transparentny określić sposób wybierania dyrektora szkoły przez społeczność (komisja konkursowa składa się z przedstawicieli organu prowadzącego, kuratora oświaty, nauczycieli i rady rodziców). W ocenie Sądu, skoro Kurator Oświaty pośrednio wskazał, że jedyną akceptowaną propozycją powołania na stanowisko dyrektora szkoły, będzie uczestnik postępowania konkursowego – to tym samym nie wykazał w ogóle woli zawarcia porozumienia; doprowadzając do paraliżu w procesie obsadzania stanowiska dyrektora szkoły. W tej sytuacji Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z 15 września 2020 r., II SA/Wa 666/20, na który powołał się Wójt. W wyroku tym orzekający Sąd argumentował, że w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy należało podzielić stanowisko, wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że porozumienie pomiędzy organem prowadzącym, a organem nadzoru pedagogicznego w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego oznacza wzajemne kontakty, celem wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora. Gdyby jednak intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości powołania przez organ prowadzący dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego od wiążącego stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, to od takiego stanowiska winna istnieć możliwość odwołania, co nie wynikało z przywołanego przepisu. Tym samym orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z III SA/Kr 1035/20. Powołany wyrok również zapadł w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak bowiem wynika z przytoczonego w uzasadnieniu stanu faktycznego: "Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Kuratorium Oświaty w Krakowie o «wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska» dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J." i w trakcie uzgodnień z Kuratorem Oświaty "Wójt Gminy R. mimo to, w dniu 30 sierpnia 2019 r. wydał zaskarżone zarządzenie". W ocenie orzekającego składu podstawa prawną zarządzenia Wójta była realizacja konstytucyjnego prawa do nauki i bezpłatnego wyksztalcenia uczniów dotychczasowej publicznej szkoły podstawowej. Nie było wiec możliwe w tych okolicznościach sprawy uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uznał natomiast, że Wojewoda nie uchybił terminom do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ wskazywane w korespondencji daty (25 listopada, zamiast 25 października), a także wskazana w zaskarżonym rozstrzygnięciu data przekazania Wojewodzie zarządzenia Wójta "28 października 2023 r." zamiast "28 września 2023 r.", uzasadniają przyjęcie, że organ nadzoru dochował terminów, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).